邓聿文：当下中国改革侧重点是“社会结构滞后”

【新民网评】清华大学2011年度“社会进步系列研究报告”提出了“转型陷阱”这一概念，并指出中国目前最需警惕的是前者而非后者。


　　所谓“转型陷阱”，指的是改革和转型过程会造就一个既得利益集团，这个集团会阻止进一步变革，要求把过渡时期的体制定型化，形成使其利益最大化的“混合型体制”，由此导致了经济社会发展的畸形化和经济社会问题的不断积累。也因此，既得利益集团用“维稳”的理由拒绝改革、绑架改革，就成为“转型陷阱”的主要症状。

　　相对于“中等收入国家陷阱”，用“转型陷阱”来描述中国当下遇到的体制困境，可能更恰当。因为“中等收入国家陷阱”给人的感觉似乎有一个确定的目标在彼岸等着，只要跨过这个陷阱，就能实现现代化，成为发达国家。如果说，这是一个基于多数国家发展经验而得出的一个带有一定共性的现象的话，那么，“转型陷阱”则更多是针对中国的改革和转型的具体过程而言，是对中国当下现实的一种客观描述。两者的表现和特征也有一些细微的差别，这点存而不论。

　　在我看来，中国“转型陷阱”的出现，追根溯源，有两大原因：一方面，中国的市场经济不像成熟的市场经济国家一样，是一个自发演进的过程，而是由一个权威的政府“人为”设计出来的，可称之为再生型市场经济。在这样一个市场中，既然市场制度是“设计”出来的，也就避免不了存在设计者自己的利益，“设计者”私利的不断强化，会使得政府不愿轻易退出经济过程。因此，有权威的政府既是再生型市场经济建立的必要条件，同时又是市场经济后期发育的威胁和障碍。有学者把此种现象称做“政府悖论”。“转型陷阱”的出现，就在于政府悖论”于近年有进一步加剧趋势。

　　另一方面，也是与改革本身的路径依赖有关。中国改革从实施来说，是一个由增量到存量、先经后政的推进过程，先在传统体制的外围培育新的市场主体和经济力量，待它生长壮大后，再转向改革传统体制本身。这种改革程序的好处，乃由易到难，可使前期改革的经验不断积累，成为激励后期改革的动力和深化的条件。但这样一来，也易形成对前期低成本改革成功经验的依赖，降低对后期成本的承受力，从而，陷入改革动力不足、自我锁定的困境。

　　因此，要走出“转型陷阱”，必须解决“政府悖论”的问题，界定清楚政府与市场作用的边界，并随着市场经济制度的不断完善，政府适时退出经济过程；同时，告别前期“摸着石头过河”的渐进式改革思路，对今后的改革进行“顶层设计”和规划。这实际上与孙立平提出的思路有部分相似之处。孙认为，可能走出“转型陷阱”的道路有三种：一是由政府实施改革顶层设计，并有相应的力量推动；二是利用现有可能的因素推动社会力量的发育，使社会力量成为打破现状的动力；三是在矛盾和危机推动下的被动改变。

　　最后一条道路“要取决于既得利益集团的自省和觉悟”，因而可能性不大。历史上由既得利益者推进的改革，除非是迫不得已，否则很难指望他们会真正推进削弱其利益的改革。目前看来，要破除既得利益集团的阻扰，只能寄望于社会力量的壮大成长以及最高决策层的理性自觉，这也就说明，中国下一步的改革，必然会是一个包括经济、社会和政治在内的系统的全面的改革。

　　当然，即使是全面改革，在不同的阶段，侧重点也不同。当下而言，重点应放在政府和社会领域的改革上。对中国这样一个政府主导的国家来说，任何改革都会涉及到政府，因此，政府早改革比晚改革好，事实上，既然利益集团的形成，很大程度上也是因政府改革滞后所致。社会领域的改革，则是因当前的社会矛盾和问题凸显，而政府的管理体制、手段和目标，又不适应经济社会的发展和人们权益诉求日益提高的现实。

　　社会改革目标应该是建立一个以中等收入群体为主的公民社会，为着达致这个目标，以下三点的变革是必要的：其一，政府必须改变治理方式，减少对经济和社会事务的管制，将政府垄断的权力下放给社会，让人们自我组织起来，自我管理，壮大社会力量；其二，加快社会组织的培育、建设，大力发展民间组织，建立民众的利益诉求和反馈机制，强化对公共事务的社会参与，以使政府的决策更好地体现民意，平衡各方利益；其三，改革现行户籍管理制度，改变城乡二元社会结构，促进公共服务的均等化，打通阶层流动通道。

　　改革30余年，中国的社会发展、社会建设严重滞后于经济发展、经济建设，致使两者很不协调，很不配匹，导致社会结构严重失衡，出现一系列矛盾和问题，威胁社会稳定。这是我们推进社会管理改革和创新的时代背景。根据一些专家的研究，现阶段中国的经济结构，已经达到了工业化社会中期阶段的水平，但社会结构还处于工业社会的初级阶段的水平，至少落后于经济结构15年。社会结构的落后不仅会使得公民社会赖以生存的中产阶层无法形成，而且直接会导致政府管理理念、管理手段和管理方式的落后，从而无法应对社会转型带来的大量社会矛盾和问题的挑战，甚至制造一系列新的社会矛盾和问题，恶化社会生态。

　　这就需要我们在推进社会改革和进行管理创新时，首先在理念上，须从目前的重经济建设、轻社会建设和管理，向更加重视社会管理和经济社会协调发展转变；在管理主体上，从重政府作用、轻多方参与，向政府主导型的社会共同治理转变；在管理方式上，从重管制控制、轻协商协调，向更加重视协商协调转变，尽可能通过平等的对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题，化解社会矛盾；在管理环节上，从重事后处置、轻源头治理，向更加重视源头治理转变，努力摆脱总是事后应对的被动局面；最后在管理手段上，从重行政手段、轻法律道德等手段，向多种手段综合运用转变，努力改变社会管理手段单一的问题。

　　应该指出的是，在这诸多的社会治理变革中，政府必须放松对社会的管制，通过制度建设把不同的利益和组织——主要是民间组织——整合到国家的政策和决策中，以作为政府进行社会治理的合作伙伴。同时，还必须广泛动员和组织民众依法有序参与社会管理，在参与中培养公民意识，履行公民义务。缺少公众参与的决策，固然可以在短时间内降低交易成本，但一旦发生事情，所耗费的社会成本则要远远超过排斥公众参与所节省的交易费用。所以，要化解民众的对抗情绪，保持政策和决策的合法性，建立起公众民主参与的机制，保障公民的政治参与权利，乃非常必要。

作者:邓聿文，系中央党校《学习时报》副编审

来源: 新民网