連任成功的歐巴馬,計畫近日前訪東南亞國家。此行將出席金邊舉行的東亞峰會,但輿論焦點多著墨美國總統歷史性的緬甸之行。
希拉蕊去年底訪緬後,美緬關係大幅改善。華府終止部分對緬甸的經濟制裁,並任命了22年來首位駐緬大使,亦恢復與緬甸的高層對話。歐巴馬這次訪問緬甸,意在凸顯新任期外交政策的重點,也是對東亞盟邦傳遞美國維繫亞太區域和平與安全的決心。
塑造亞太區域經濟、改變區域安全結構、支持民主制度及傳播普世價值,始終是美國重返亞洲政策的三大核心。華府實現政策目標的途徑,不外乎盟邦支持、尋求新興合作夥伴、成立區域性機構。日、韓、澳、泰、菲等國是美國亞洲戰略部署的基石,越、柬、寮、緬及印度等,則是華府寄望的新興夥伴,緬甸則被視為美國針對中國布局的最後一顆棋子。
檢視一年來華府在東協的戰略作為,美國實現東亞戰略自有其脈絡。通常它先進行外交穿梭,繼而洽談經貿合作,最後才會進行軍事合作。今年9月翁山蘇姬和吳登盛總統先後訪問華府,呈現出緬甸已成為美中日三大經濟體的戰略競逐場所。
2009年美緬恢復邦交之後,華府曾與東協簽訂「友好合作條約」,假湄公河開發計畫為名,藉著援助越、寮、柬、泰等國改善環境與基礎建設,試圖吸引緬甸。今年5月,美國宣布放寬對緬甸投資的限制,接著考慮與緬甸舉行聯合軍演,同意緬甸派員接受美國軍事院校培訓,未來美緬雙邊建立軍事對話機制,似亦指日可待。
美緬關係改善雖不意味中緬關係疏離,卻難免壓縮北京的揮灑空間。華府智庫根據訪談緬甸政府官員和企業主的結果,確信緬甸對長期受中國操縱,懷有幽閉恐懼症。吳登盛總統去年決定取消緬甸北部的密松水壩工程計畫,即是想減少中國的影響力。
走向政治開放與經濟多元的緬甸,自然希望爭取更多的外資。美國之外,日本顯然已成為中國的競爭對手。今年初吳登盛訪問東京,日本同意緬甸免除或重新調整債務,緬甸則把仰光工業園區和衛星城的建設,交予日本企業承包。相較中國對緬甸經援著重於開發天然資源,日本較傾向利用緬甸的廉價勞工,建立從緬甸橫跨泰、柬、越的生產網絡,進一步與中國競逐東協市場。
歐巴馬此行的戰略意圖,對中國或可能產生制衡效應,但未必能達到圍堵中國的結果;換言之,歐巴馬即便掌握了緬甸走向民主化的契機,將影響觸角伸入中緬邊境,但也可能承擔政治風險。中國向來是緬甸的重要盟友,目前已躍升為緬甸最大的投資國與第二大貿易夥伴。地緣政治和現實利益的考量下,中緬關係短期內其實很難受外力介入而被撼動。
緬甸現階段的改革主要繫於吳登盛總統與軍方的口頭承諾,但終究需要時間考驗。華府最近質疑緬甸政府決策的不透明、人權缺乏保障,軍方仍持續與北韓維持軍事合作,就顯示緬甸未來的民主化,仍充滿變數。
對緬甸而言,維持與中美間等距而平衡的關係,或最有助於東亞區域經濟穩定。翁山蘇姬今年訪美時,刻意凸顯中美夥伴關係的重要性,就是站在緬甸國家利益的立場,敦促中美共同負起維護區域和平與發展之責。
歐巴馬持續重返亞洲政策之際,或須先記取1955年杜勒斯出訪緬甸,卻嘗到構築圍堵中國防線失敗的教訓。
台灣 中國時報
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