2012年7月16日星期一

张广昭:当代中国政法机制之变迁


  改革开放后,在中国的政治结构中,有这样一个特殊的机构:政法委员会。与其他国家政治比较,这是一个典型的中国式机构:它在中国的政治、社会稳定中,扮演着举足轻重的角色。政法委作为中国政法工作的最重要机制,自身机构、制度的变革,折射出的是中国社会的变化与法制认知的变迁。

  1978年,在经历了十年文革动乱后,中共中央重新设立中央政法小组,负责处理包括最高法、最高检、公安部和民政部在内的政法事务。两年后,中央政法小组改制成为中央政法委员会,这一名称沿用至今。

  一个值得注意的现象是,1980年代的中央政法委书记彭真、乔石都只是政治局委员,陈丕显更仅是中央书记处书记。与之似乎形成某种相关的是,那时的中国,非常推崇法制的观念。

  邓小平在1986年6月的一次中央政治局常委会上就强调,要在全体人民中树立法制观念,当时的表述对现在的中国都相当有针对性:“党要管党内纪律的问题,法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多,不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题,是一个政治体制的问题”(《邓小平文选》(第三卷)第163页)。

  接着,在1988年,中共在探索党政分开的政治体制改革中,决定撤销中央政法委,取而代之的是中央政法领导小组,其成员由中央各政法部门的领导兼任。当时政法系统不少人认为,这意味着中共对政法工作的放弃或削弱。

  然而,转折发生在1989年。那次风波之后,中国领导人再次强调“稳定”的重要性,甚至视“稳定”为最大的政治,这使得政法工作的重要性再次凸显。次年,中共中央发出《关于维护社会稳定,加强政法工作的通知》,恢复了中央政法委员会,并且大大加强了它的职能。这份文件开宗明义:“维护稳定,是全党和全国人民压倒一切的政治任务。加强政法工作,对于保证社会稳定具有重要作用。”

  1991年,中央社会综合治理委员会成立;2000年,中央维护稳定工作领导小组成立;2002年中共十六大后,开始由中央政治局常委担任中央政法委书记,至此,政法委形成了目前的机构架设。

兼任模式的争议与变迁

  可以说,在很长一段时期内,政法委机构设置的过渡性和辅助性特点非常明显,后来在“稳定压倒一切”的政治氛围之下,政法委作为中共一个重要的职能部门的地位开始确立起来。某种意义上来讲,政法委在中国维稳体系中所处的地位的变迁,背后折射的是中国社会矛盾、利益冲突或缓和或加剧的时代变迁。

  中国进入21世纪的这些年,经济高速发展,日益崛起为一个世界瞩目的经济大国;但付出的代价也是昂贵的,单是带来的社会矛盾和不满情绪,就让人惊愕。由于缺乏相应的政治体制改革,利益诉求的渠道、不满情绪发泄的渠道都受到了阻碍。“经济越发展,社会越不稳”,似乎成为中国一种独特的现象。在此背景下,“稳定”便再次成为执政者的第一偏好。

  社会的变迁在政法领域,也开始显现出微妙的变化。从2003年起,各地公安厅(局)长由政法委书记兼任,渐成普遍现象。这种兼任模式引起的争议不断,被学术界普遍认为有碍司法公正。

  在中国的现实中,政法委的职能设置,贯穿其中的是两个政治目标的小心平衡——“坚持党领导政法工作”和“保证司法审判独立进行”。然而明显的是,政法委在第二个职能上的表现是不如人意的。

  笔者认为,这种兼任模式与中国这些年来的法治倒退,便存在着很大的关联性。从近些年网络媒体报道的一些典型案件中,也不难发现这个关系。

  中国著名学者于建嵘就曾指出:“现在政法委在维稳的旗号下,职权扩张是十分危险的,实际成为地方党政领导控制法院和检察院的工具。特别是一些公安局长兼政法委书记,由警察老大全面指挥司法,难免不制造冤假错案。”

  有迹象显示,中国领导层开始认识到这一模式的弊端,并开始进行一些改革和探索。中共中央组织部2010年下发文件,要求省级政法委书记不再兼任公安厅(局)长。在今年的换届中,这一趋势就非常明显,进而影响到地方。尤其在广东,换届后的21个地市政法委书记均不再兼任公安局长,改由一名政府副市长兼任。

  另外值得注意的一个现象是,作为曾经长期主管中共政法工作的元老——乔石——重新出现在公众视线,引发了人们对中共政法管理体制可能出现变动的想象。

  中共中央机关报《人民日报》在6月27日就整版刊登“学习《乔石谈民主与法制》”一文,并在文中引用了乔石1994年在贵州考察时说的一段话:“宪法和党章都规定了,党也要在法律规定的范围内活动。共产党领导制定的法律,党不遵守谁遵守?你如果不把法律当一回事,还能叫老百姓遵守法律吗?”这段话出现在中国执政党的最高权威报刊之上,实属罕见,值得玩味。

  事实上,由于近些年中国不断爆发群体性事件,加上薄熙来事件、陈光诚事件等引发的公众关注,中共内外要求执政党改革维稳思路和维稳体制的呼声越来越高。经验表明,中国执政党是一个善于调适和变革的政党。

  或许,“十八大”之后,中共可采取一些更具勇气与魄力的改革举措。正如邓小平所言:“不要怕,一怕就不能改革了。我倒觉得,我们是否搞得过稳了?”

  作者张广昭是中国人民大学硕士研究生,联合早报网

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