张广昭：当代中国政法机制之变迁

　　改革开放后，在中国的政治结构中，有这样一个特殊的机构：政法委员会。与其他国家政治比较，这是一个典型的中国式机构：它在中国的政治、社会稳定中，扮演着举足轻重的角色。政法委作为中国政法工作的最重要机制，自身机构、制度的变革，折射出的是中国社会的变化与法制认知的变迁。

　　1978年，在经历了十年文革动乱后，中共中央重新设立中央政法小组，负责处理包括最高法、最高检、公安部和民政部在内的政法事务。两年后，中央政法小组改制成为中央政法委员会，这一名称沿用至今。

　　一个值得注意的现象是，1980年代的中央政法委书记彭真、乔石都只是政治局委员，陈丕显更仅是中央书记处书记。与之似乎形成某种相关的是，那时的中国，非常推崇法制的观念。

　　邓小平在1986年6月的一次中央政治局常委会上就强调，要在全体人民中树立法制观念，当时的表述对现在的中国都相当有针对性：“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题”(《邓小平文选》（第三卷）第163页)。

　　接着，在1988年，中共在探索党政分开的政治体制改革中，决定撤销中央政法委，取而代之的是中央政法领导小组，其成员由中央各政法部门的领导兼任。当时政法系统不少人认为，这意味着中共对政法工作的放弃或削弱。

　　然而，转折发生在1989年。那次风波之后，中国领导人再次强调“稳定”的重要性，甚至视“稳定”为最大的政治，这使得政法工作的重要性再次凸显。次年，中共中央发出《关于维护社会稳定，加强政法工作的通知》，恢复了中央政法委员会，并且大大加强了它的职能。这份文件开宗明义：“维护稳定，是全党和全国人民压倒一切的政治任务。加强政法工作，对于保证社会稳定具有重要作用。”

　　1991年，中央社会综合治理委员会成立；2000年，中央维护稳定工作领导小组成立；2002年中共十六大后，开始由中央政治局常委担任中央政法委书记，至此，政法委形成了目前的机构架设。

兼任模式的争议与变迁

　　可以说，在很长一段时期内，政法委机构设置的过渡性和辅助性特点非常明显，后来在“稳定压倒一切”的政治氛围之下，政法委作为中共一个重要的职能部门的地位开始确立起来。某种意义上来讲，政法委在中国维稳体系中所处的地位的变迁，背后折射的是中国社会矛盾、利益冲突或缓和或加剧的时代变迁。

　　中国进入21世纪的这些年，经济高速发展，日益崛起为一个世界瞩目的经济大国；但付出的代价也是昂贵的，单是带来的社会矛盾和不满情绪，就让人惊愕。由于缺乏相应的政治体制改革，利益诉求的渠道、不满情绪发泄的渠道都受到了阻碍。“经济越发展，社会越不稳”，似乎成为中国一种独特的现象。在此背景下，“稳定”便再次成为执政者的第一偏好。

　　社会的变迁在政法领域，也开始显现出微妙的变化。从2003年起，各地公安厅（局）长由政法委书记兼任，渐成普遍现象。这种兼任模式引起的争议不断，被学术界普遍认为有碍司法公正。

　　在中国的现实中，政法委的职能设置，贯穿其中的是两个政治目标的小心平衡——“坚持党领导政法工作”和“保证司法审判独立进行”。然而明显的是，政法委在第二个职能上的表现是不如人意的。

　　笔者认为，这种兼任模式与中国这些年来的法治倒退，便存在着很大的关联性。从近些年网络媒体报道的一些典型案件中，也不难发现这个关系。

　　中国著名学者于建嵘就曾指出：“现在政法委在维稳的旗号下，职权扩张是十分危险的，实际成为地方党政领导控制法院和检察院的工具。特别是一些公安局长兼政法委书记，由警察老大全面指挥司法，难免不制造冤假错案。”

　　有迹象显示，中国领导层开始认识到这一模式的弊端，并开始进行一些改革和探索。中共中央组织部2010年下发文件，要求省级政法委书记不再兼任公安厅（局）长。在今年的换届中，这一趋势就非常明显，进而影响到地方。尤其在广东，换届后的21个地市政法委书记均不再兼任公安局长，改由一名政府副市长兼任。

　　另外值得注意的一个现象是，作为曾经长期主管中共政法工作的元老——乔石——重新出现在公众视线，引发了人们对中共政法管理体制可能出现变动的想象。

　　中共中央机关报《人民日报》在6月27日就整版刊登“学习《乔石谈民主与法制》”一文，并在文中引用了乔石1994年在贵州考察时说的一段话：“宪法和党章都规定了，党也要在法律规定的范围内活动。共产党领导制定的法律，党不遵守谁遵守？你如果不把法律当一回事，还能叫老百姓遵守法律吗？”这段话出现在中国执政党的最高权威报刊之上，实属罕见，值得玩味。

　　事实上，由于近些年中国不断爆发群体性事件，加上薄熙来事件、陈光诚事件等引发的公众关注，中共内外要求执政党改革维稳思路和维稳体制的呼声越来越高。经验表明，中国执政党是一个善于调适和变革的政党。

　　或许，“十八大”之后，中共可采取一些更具勇气与魄力的改革举措。正如邓小平所言：“不要怕，一怕就不能改革了。我倒觉得，我们是否搞得过稳了？”

　　作者张广昭是中国人民大学硕士研究生，联合早报网