十八大与中国的改革问题

郑永年

　每五年一次的中共党代表大会来临之际，中国国内各方都会给予高度的关注。但今年尤其特别，从很多方面来看，人们对十八大的关切已经远远超出了常态。这里有几个层面的重要因素。首先，在中国，党代表大会年是政治年。不过，今年的政治年有其特殊性。每次换届自然产生不确定性，但今年在重庆薄熙来事件之后，不确定性似乎增加了许多。其次，人们尽管也关心最高领导层的组成，但更关心中国下一步的改革问题。越来越多的人，对这些年来改革没有什么大的进展感到失望。也可以理解，人们对今天的失望越大，对明天的期望也会更大。再次，在个人层面，无论在党政官员还是社会群体，人们总觉得这个社会的很多方面已经出了问题，并且问题很严重。越来越多的人感觉到了改革的紧迫性，感觉到了不改革的危险性。如果不改革，一定会出事情，而且肯定是大事情。但与此同时，人们也有一种强烈的“改革难”的感觉。谁都想改，但就是改革不动。想改革但又改革不动，这是人们普遍的感受。各种其它的感觉，例如无奈和焦虑都源于此。

　　为什么会出现“想改革但又改革不动”的局面？说得简单一些，这种局面是中国政治体制两个核心的方面出现了问题，一是思想意识问题，二是权力结构问题。实际上，在任何社会，任何政治制度下，改革避免不了涉及到三步，即先要有改革的思想意识或者改革共识，然后再根据思想意识来制定政策，然后再进行政策的执行。中国改革开放以来的改革进程也是这样。从1980年代到1990年代，凡是成功的改革都由这三步组成。反之，如果这三个环节中任何一个环节出现问题，改革就会遇到麻烦，甚至失败。

　　从思想意识层面看，今天的中国，改革话语极其分化，也就是没有任何共识。不仅民间和政府之间呈现高度分化，各个社会群体之间、政府内部不同机构、不同利益之间也如此。社会层面，不同力量努力寻找各种思想资源，来论证自身的改革话语——有向中国传统寻找思想资源的，一些人诉诸于毛泽东时代的“新民主主义”，另一些人诉诸于传统的“儒家宪政主义”；向西方寻求思想资源的群体更多，包括民主派、经济自由主义者、新左派、民族主义等等，不一而足。总体而言，民间各社会群体的改革话语，明显呈现出“乌托邦”的倾向性，所有这些充满价值观的思想流派所强调的，都是中国的改革应当向哪个方向进行。也就是说，各群体所讨论的是规范性问题。相比之下，政府内部的分歧则主要表现在利益之争上，政府官员对实际利益的关注，甚于对任何主义的关注。他们可以诉诸于民间所提倡的各种主义，接受哪种主义或者拒绝哪种主义，取决于哪种主义会给他们带来最大的利益。

　　民间社会对改革的方向没有任何共识，更加剧了政府内部受利益驱动的“改革”。这和1980年代形成了很强烈的对比。改革之初，中国社会刚刚经历了文化大革命，无论是政府还是社会都有改革的强烈要求，并且社会各方都有一个基本的判断，即改革就是要脱离毛泽东体制。社会的改革共识，对政府造成了巨大的压力，党内改革派官员往往能够和社会力量结成隐性的“改革同盟”，艰难地把改革往前推进。

利益集团意志强大

　　但现在局面则不一样了。社会没有改革共识，而体制内既得利益则根据自身的利益而进行各种“改革”。社会越没有改革共识，既得利益集团的利益意志就越强大。结果怎样呢？强势社会群体越来越强，而弱势群体则越来越弱。很多年来，尽管执政党高层也在主张改革，但实际上很多改革都是官僚阶层主导。官僚本来是执行者，现在则成为了政策制定者。如果考察一下产业、教育、住房、医疗和社会保障等等领域所进行的“改革”，人们不难发现这一点。很多美其名为“改革”的政策，都是各个官僚阶层或者既得利益，为了追求私利而形成的特殊政策，而绝非为了社会整体利益的真正的改革。

　　中国面临的官僚绑架政府改革的情形和日本有点类同。多年来，日本改革难以进行的一个主要因素，就是执政党没有实质性的决策权，大权落到了本来仅仅是政策执行者的官僚手中。因此，日本政治改革的一个主要方面，就是决策权和政策实施权的分离。当然，中国的情况比日本的更甚，因为中国各级政府和各种经济既得利益集团，尤其是国有企业为一体。政经一体化更增加了改革的难度。

　　在改革不动的同时，社会各方面的矛盾和问题积累得越来越多，整体社会利益就愈遭损害。也同样重要的是，从历史上看，既得利益只会追求眼前短期利益，很难看得到自己长远利益。很显然，无论是社会整体利益的获得，还是对国家长远利益的追求，都需要经过改革。

　　如何推进改革已经成为中国的改革难题。要回到1980年代的社会共识已经很难。中国社会的利益已经高度分化。各阶层除了追求自己狭隘和短期利益之外，很难超越自身的利益，看到社会整体利益和国家的长远利益。同时，除非再次发生革命，中国也很难再次出现类似毛泽东和邓小平那样的政治强人。民粹主义式的政治人物会不时出现，但绝非政治强人。在这样的情况下，要进行改革，近年来各方所讨论的“顶层设计”变得非常重要。

　　顶层设计当然可以从多个方面来讨论，但在中国现有的政治体制内，首先要解决的就是“顶顶层设计”问题，也就是顶层的权力结构问题。和其他政治制度比较，中国政治制度有其自身的优势（另文论述），但也存在着致命的弱点。简单地说，中国政治体制表现出过多的内部多元主义，过少的外部多元主义。也就是说，在体制内部权力过于分散，而对体制外，权力则过于集中。

体制内权力过于分散

　　任何政治体制，无论是民主还是权威主义，最主要的问题就是确立政治责任制。要达到这个目标，内部权力要相对集中，而外部权力则要相对分散。内部权力的集中有利于政治责任制的确立，外部权力分散则是这份政治责任的落实，也就是权力担当者（内部）对社会（外部）的责任。

　　如果在政治强人时代，中国内部权力过于集中，现在的体制则是相反，即内部权力过于分散，权力内部有太多的相互制衡。这里就涉及到一个政治局常委的规模问题。在强人政治时代，常委的规模不是问题，因为不管多大或者多小，权力总是落在主要领导身上。但在强人政治后，情况也不同了。政治局常委从1980年代的五人，发展到后来的七人，再发展到现在的九人。这种扩张尽管有党内民主和集体领导的客观要求所需，但也产生了很大的弊端。常委过大，很难运作；常委之间有分工，但少有协调。有人说，中国是“集体总统制”。不过，集体总统制在实际操作层面的最后结局，必然就是没有总统，执政党党内的集体负责，也往往演变成实际上的集体不负责任的局面。权力过于分散，体制运作的效率就成为大问题，政治责任也就无从确立，国家的整体利益也在这个过程中流失了。

　　人们也可以再举一个内部权力过于分散的例子，那就是反腐败机构。从机构设置来说，中国政府的反腐败是最强有力的。党、政府、人大等几套班子都有各种各样的反腐败机构，但腐败继续横行。为什么？就是没有机构承担反腐败的责任。反腐败的任务分散在多个机构中，谁来承担责任？这是中国经典故事“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”的现实反映。在新加坡和香港，一个规模不大的反腐败机构就造就出一个清廉政府来，为什么中国这么多的反腐败机构却反腐败不力呢？就是因为没有机构负责任。各个机构互相矛盾、互相扯皮、互相推卸责任的局面，反而为腐败提供了很多机会。

　　内部权力要集中。改革和做事情是要权力的，没有权力什么事情都做不成。中国现存体制意在从内部制衡权力，结果什么样的改革都成为不可能。但是，也要看到，如果权力过于集中在少数人手里，权力的腐败也是可以预见的。这就要求在集中内部权力的同时，要向体制外和社会分权。要保证内部权力不腐败，保证内部权力追求社会整体利益和长远利益，就要向社会分权。内部权力相对集中，有助于顶层改革意志的确立、改革力量的动员和政策的落实，而外部分权则可以防止强势社会群体对顶层施加过度的影响，有助于顶层决策更能考虑到社会的整体和长远利益。

　　从世界政治发展历史看，少些内部多元主义，多些外部多元主义，必然要成为中国政治改革的方向。

作者是新加坡国立大学东亚所所长

《联合早报网》