许克威：新一轮改革的顶层设计——设计什么？

中国共产党第十八次全国代表大会再有几个月就要召开了。随着会期的日益迫近，国内社会各界乃至国际社会对大会的关注或期待也越来越强烈。从一定意义上讲，人们既关注十年一个周期的党和国家领导人的新老交替或领导权力的交接，更关注这个交替过程平稳完成以后，我国政治、经济、文化、社会等领域的改革进一步深化的宣誓如何启动和推进。这是对改革的期待，更是对未来我国经济社会继续发展的关注。

　　中国的新一轮改革为什么会引起国际国内的广泛关注呢？这是因为深化改革是我国经济社会继续发展的动力，而不改革，中国这个最大的发展中国家就很难再继续向前发展。同时，也因为经过经济、政治、文化、社会等几个重要领域改革的深化，我国的经济、政治和社会体制必将会发生重大变化。无论中国的新一轮改革成功与否，也无论中国的经济社会向什么方向发展以及发展的是快还是慢，都注定会对人民群众的生活，对国际社会产生重要而又深远的影响。这是国际、国内关注中国全面深化改革的根本症结。这些年来，我们一致想把改革事业继续推向深入，但改革的进程并不理想。这其中的原因并不是我们缺乏对改革的重要性和紧迫性认识，也不是支撑进一步深化改革所需要的经济基础或条件不具备；而是缺乏全国上下对深化改革所形成的共识；缺乏推动进一步深化改革的决心和勇气，缺乏实施改革突破口的选择及改革各领域的统筹或协调。很明显，深化政治、经济、文化、社会领域的改革是十八大以后我们党和国家面临的一项重大而又紧迫的政治任务。

　　如何启动新一轮的经济、政治、文化、社会的改革？中共中央在《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中指出：要统筹规划加强改革发展的顶层设计。这是中央针对深化改革的艰巨任务而提出的新的思想或要求，也是新时期、新形势下，我国深化改革、促进经济社会进一步发展的途径和方法。近年来，有关研究机构组织专家、学者对深化改革意义下的顶层设计进行了广泛的讨论和研究，取得了积极的成果。但是，改革攻坚意义下的顶层设计——究竟如何设计？本文拟作一些初步的探讨。


　　一、为改革装“程序”

　　顶层设计的实际意义是很确切的，它其实就是为全面深化经济、政治、文化、社会领域的改革装上一个“启动器”或“程序”。有了这个程序，推动新一轮改革就有了大方向，怎样选择突破口，改革的整体目标、各领域改革的目标是什么，纵向改革的“底”、横向改革的“界”在何处，如何克服或解决改革过程中的困难和障碍，谁来主持改革的大局，不同领域的改革该如何协调和整体推进等重要问题都会有一个蓝图。30年前我国开始进行改革的时候是没有什么方案或蓝图的。选择从农村开始改革也是因为农民自己在试，农民这个头冒出来了以后，中央就因势利导，将带头改革地区农民的做法推广到全国，开启了全国农村改革的大幕。当时，全国农民改革的愿望普遍强烈，积极性异常高，自觉配合中央的改革部署，所以，农村的改革很顺利。再后来，我国在推进政治、社会、文化等相关领域的改革探索或偿试时，这些领域的改革基本是半途而废，并没有达到起初预期的目的。其原因主要有两点：一是没有拿出一个预案，大家都认为应当进行改革，但是改革的目标在哪里，途径是什么，从哪里先下手，事先没有预期，只能是走一步看一步，当改革深入到一定程度，遇到阻力，进行不下去的时候就只能不进行了。二是改革的主要做法是各领域分头推进，没有一个相互统筹。但客观事物是相互联系的，被改革的各方面肯定会产生相互作用，究竟是好的作用还是坏的作用却很难预料，只有在问题出现了以后再停下来解决，这一搁就是好多年。邓小平讲的“大胆地试、大胆地闯”就说明了过去的改革没有预案、没有所谓的顶层设计的实际状况，其弊端是显而易见的。如今推动新一轮改革面临着更加错综复杂的情况、更艰巨的任务，并且难于形成改革的共识。在改革的问题上，退路是没有的，出路也只有一条，就是将改革坚定地进行到底。只是现在没有人甘冒风险，带头改革了；不仅没有人愿意再带头探索改革，而且还有些人找借口设置障碍、增加改革的难度、干扰中央的决心，影响改革进程。因此，全面深化改革必须先有一个方案设计，指导未来的改革进程，这就是顶层设计。同时，它还包括还要坚定深化改革的勇气和决心，当改革遇到困难和阻力时坚定地将改革推进到底，绝不半途而废。


　　二、为改革选“突破口”

　　胡锦涛总书记在纪念建党90周年大会上讲话时强调：要坚持社会主义市场经济的改革方向，找准深化改革开放的突破口，不失时机地推进重要领域或关键环节的改革。选择深化改革的“突破口”应当注重四个方面的考量，或者说应当具备四个条件：一是通过充分的比较，所选择的改革的内容和目标以及改革的方案在实施过程中难度不大，或者说是不涉及复杂的、多方的利益关系，可操作性强；二是率先进行改革的领域的关联度比较高，具体讲就是某一个方面的改革既具有相对的独立性，又同经济、政治、社会、文化等其他三个方面有较为密切的联系，或者说“突破口”是政治、经济、社会、文化等多个领域的“交集”，通过一个方面或一个领域的改革，可以对其它多个领域产生广泛而深远的影响，也就是产生所谓的“蝴蝶效应”；三是改革主体应颇具政治钝性或者说是政治敏感度较低，在“突破口”实施改革的过程中，不会直接触及重大的敏感政治问题；四是社会风险可控；任何改革都会有一定的风险，但是，“突破口”的改革风险及其产生的影响应当是局部范围内的，并且不涉及党和国家的核心利益，风险的发生在预期之中，并切是可以控制的。“突破口”的意义就是为全面深化改革化解风险、减轻改革的成本，为改革探索或积累经验、避免走湾路，也是为改革做示范。

　　在我国经济、政治、文化和社会诸领域中，经济是基础，它支撑着文化事业和社会事业的发展，甚至还影响着政治的体制及其运行。政治是灵魂，它决定着经济、文化、社会的发展方向。改革30多年来，之所以会出现社会事业发展滞后、社会矛盾凸显的局面，不是因为没有明确的改革和发展方向，不是政治指导的问题。一个很重要的因素是来自于政府的公共财政投资不足；这些年来中央不断要求加强文化和社会建设，社会上这方面的呼声很高，可就是相关领域的改革不到位，投入不够而影响了各类社会事业的发展；当然，文化和社会事业改革和发展不够，其本身机制不活，不适应新的形势也是一个很重要的原因。

　　所以说，推动政治、文化、社会领域的改革发展既要建立这些领域自身科学发展的体制机制，同时也要坚决地推进财政投资体制的改革。公共财政投资审批是一项既关系政治、也关系经济、还关系到文化和社会发展的一项职能；而公共财政投资体制改革的关联度高，政治敏感度低，因为它不牵涉到任何个人的正当利益，很适合做深化改革的“突破口”或“切入点”。也有人主张以社会领域里的改革为“突破口”，但是，深化社会改革还是要以公共财政投资为支撑，还是需要公共财政投资体制改革作先行。显然，在进行深化经济、政治、文化和社会等重要领域和关键环节的改革的顶层设计的过程中，选择“公共财政投资体制改革”为突破口不失为正确的抉择。它必定会产生“蝴蝶效应”，推动经济、社会、文化事业包括政治体制的改革和发展的进程大踏步前进。


　　三、为改革探“底”

　　在为新一轮改革进行顶层设计的时候，必须指出各领域改革可能遇到的“底”和“界”。在实践中，当深化政治、经济、社会、文化等领域的改革进行到某种程度的时候，必然面临着一个纵向的“底”或横向的“界”的问题。这是由上述几个领域的改革内容客观决定的。笔者认为，所谓“纵向的‘底’”实质上是由我们国家或民族的根本的利益及根本的政治制度所决定的；而“横向的‘界’”则是由我国经济社会发展总资源的承载能力决定的。改革的最终目的是为了国家和民族的长远发展，这是人民根本利益的体现。但是改革必定是对旧体制、旧观念、是对原有的既得利益格局的冲击。未来在深化改革的过程中，我们所面临的问题是：哪些领域应当进行改革或为改革所触及，既使出了问题、冒了风险也还要坚持到底；哪些领域或问题是国家的根本，是不能动摇的。这些问题我们必须搞清楚。按照中央的要求，政治、经济、社会、文化等领域是我国下一步深化改革的重点，也就是说，这些领域是允许改革的领域。如果不深化相关领域的改革，我国经济社会的发展将会陷入更加困难的境地。最终还是要损害我国的长远发展的根本利益。而改革不能触及的问题恰恰也就包涵在政治、经济、社会、文化等诸领域中，尤其是政治领域。根据什么标准或原则来辩别什么可以改、什么不能触及呢？标准和原则只有一个，这就是国家的利益，民族的利益，人民的利益。经济和社会的发展是这些利益的集中体现，因此，凡是能够促进国家发展和民族进步的改革措施就坚决推进；同时，还要保持高度政治敏锐性和清醒的头脑，努力避免有可能伤害我国的政体和国体根本的行为发生。

　　究竟哪些方面是不能触及的问题呢？胡锦涛总书记在纪念建党90周年大会上讲话是指出：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等是我国的基本政治制度，以及由这两项制度和其他相关制度构成的制度体系是中国发展进步的根本制度保障。在这里，中国共产党的领导是根本的根本，必须时刻坚持、丝毫不能动摇。另一方面，我们的发展需要社会稳定，党对军队的绝对领导是国家政治和社会稳定、人民幸福安康的坚强保障，在任何时候都不能动摇党对军队的绝对领导。第三，在当前和相当一个阶段内，我国也不适合搞多党轮流执政，这有可能给国家和民族带来灾难。在政治领域的深化改革的问题上，除了以上几个问题是根本的政治原则不能动摇以外，其他的都可以在深化改革的框架下探索和完善。


　　因此，可以说我国深化经济、政治、社会和文化领域改革的“底线”就是要坚持党的根本政治制度和党的基本政治制度，坚持党对军队的绝对领导，坚持走有中国特色的民主道路。而深化改革的“界”应当在于经济社会的改革和发展不应当突破社会发展资源的总承载力。


　　四、统筹、协调各项改革

　　全面深化经济、政治、文化、社会等领域的改革，必须考虑统筹和协调的问题。这是改革意义上顶层设计的基本要义。在社会各领域改革的实际进程中有两点需要加于把握；一个是改革的优先序的问题，也就是哪个领域应当先行改革，哪些领域可以滞后改革。在客观的社会领域内，任何事物的产生或出现的先后顺序都是由客观因素决定的，是不以人的意志为转移的。先出现的事物总是社会的优先的、基本的需要。在深化各领域改革的进程中，重要的、关键的领域总是优先选择的目标，必然会走在改革的前列，为后续的改革积累经验、储备经济基础，这是带动整体的或全面改革的需要。在过去30年的改革历程中，我国的经济改革走在前面就体现了这个优先序。另一个是各方面的改革应统筹、协调推进的问题。社会是由政治、经济、文化、社会等多方面的、形形色色的事物构成的。尽管在社会的发展进程中，各类事物产生的先后秩序是由客观需要决定的，先出现的事物是基础，对后出现的事物具有很强的制约作用。但是，新生事物一经产生也会对前面的事物形成反作用。所以，在一个国家或地区内，各项社会改革事业必须协调推进，以此保障各项社会事业协调发展。否则，就会造成各类社会矛盾大量产生，反而会影响整体社会的进步。改革开放以来，我国的经济发展成就举世瞩目，综合国力大大增强。但是我们在注重经济改革的时候却忽视了各项社会事业的发展，造成经济、政治、文化、等社会的不协调也是客观事实。近几年来，这种不协调所造成的社会矛盾和社会问题频频发生，已经到了非解决不可的时候了。


　　由此看来，顶层设计的基本内涵就是新一轮改革在大力发展社会生产力的同时，更加注重统筹各项社会事业的发展，推动经济社会协调进步。首先是根据新形势、新任务的要求建立和完善政治、文化、社会发展的体制、机制，明确发展的目标，重点任务，实现目标的途径等。同时，根据公共服务均等化的要求，建立可靠、有效的财政支持和保障制度。否则，就不能称之为顶层设计。


　　谁来主持协调和统筹的大局呢？这应当是一个专门的机构。这个机构既有高度的权威性，又能超越地方和部门利益和立场，真正站在人民的立场和国家及民族的立场上提出改革的方案。避免过去那种由部门自己设计改革自己的改革方案之局面再次重演。


　　五、为改革装“动力”


　　二十年前，当我国的改革遇到阻力、几近停顿的时候，邓小平同志的南巡谈话凝聚了全国的共识，推动了经济改革的大发展。小平同志是共和国的缔造者之一，他在全国人民中享有崇高的威望，他的南巡谈话之所以能对改革产生强大的推动作用，主要是凭借他高超的领导艺术和令人难于企及的政治权威。在他之后的领导人很难有他那样的功勋卓著的特殊经历。也就是说，新一轮的改革很难靠领导人的个人威望来推动。那么，新的改革事业靠什么推动呢？靠法律。新一轮改革的推动必须走立法的道路，就是先立法、后改革。这些年来，从中央到地方关于改革的文件发了不少，相关的会议也没少开，可就是改革的进程不理想。这其中原因除了既得利益者的阻碍以外，行政文件和行政会议的指令和指示没有强制性、严肃性也是一个重要原因。认真研究改革的进程会发现：对中央的指示阳奉阴违，软底硬抗、拒不执行；或者强调地方利益、部门利益而对抗整体利益、长远利益等行为并没有受到过认真的、严肃的查处也助长了这种风气。地方和部门的胆子大了，总是找借口或理由敷衍、搪塞中央的改革部署，致使这些年的改革处于徘徊不前的局面。人们有理由设想，推动新一轮改革如果不借重法律的强制性和权威性，对妨碍改革的行为还是温温火火，必将横生许多枝节，再次令改革寸步难行。我们没有其他选择。不管是经济领域的改革，还是政治领域里的改革，也不管是文化领域还是社会领域里的改革，都要通过立法明确改革目标、任务和路径；通过立法为这些领域的改革发展所必须的财政投入提供可靠的法律保障。只有经过人大的专门立法，相关的改革法案才具有严肃性、权威性、强制性。使无论出于何种原因阻碍改革的人真正从心理上产生一种畏惧感，才能有力地保障改革的顺利进行。这就为改革提供了强大的动力支持。决不能让新一轮改革重走以前的老路。


　　如何立法呢？我国的经济、政治、社会、文化等都是非常广阔的领域，改革的内容复杂。如果指望用一部法律或一个法案来囊括各项改革内容，指导各方面的改革，困难是很大的。在立法的方法上可采取分散立法的方式。就是先清理现有的法律法规，对已经立法的，可根据改革的要求进行修改；对尚未立法的领域再分别立法。比如，文化领域的改革立法可分别制定《文化事业发展法》或《文化产业促进法》，区别文化事业和文化产业的不同特点而提出不同的要求；社会领域的情况更复杂，应制定《公共医疗改革法》、《城乡公共服务促进法》、《城乡居民收入促进法》等若干项相关的法律或法案。事关改革的法律或法案应尽量简洁、明了，采取“一个内容一个法案”或“一个内容一部法律”的形式，以便于在实践中实施和操作。这样，我国的立法数量可能会大幅度上升，但这是我国深化改革的需要，是建立现代法制化国家的需要。

　　强化法律对深化改革的推动和促进作用，先立法、后改革，这本身就是我国领导方式和领导体制的重大变化和改革，是政治体制改革的重要步骤，也是社会改革的重要内容，可一举多得。

　　作者：许克威，湖北省襄阳市樊城区水利局

来源:中国改革论坛网