黃友嘉：解開競爭法的鬱結

香港《明報》

競爭法的審議工作進入最後衝刺階段。早前政府順應各方的建議，向立法會提出多項修訂，終於使這項一波三折的立法轉入直路。但競爭法要成功衝關，尚有兩個障礙必須突破，即如何釐定對法定機構的適用範圍，以及優化中小企業的豁免安排。

政府根據《競爭條例草案》中設定的4項原則，建議對581個公營機構中的575個實行全面豁免。有意見指出，法定團體中只有1%受競爭法規管，比重太低；亦有論者質疑競爭法為何「放生」香港貿易發展局。

據理力爭 豁免公營機構

將政府及相關機構從競爭法中豁除並不是本港獨有的做法；新加坡、歐盟、英國的競爭法都不適用於營運「符合普遍利益的經濟服務」的企業。值得留意的是，香港奉行「小政府」的管治模式，在很大程度上是依靠眾多的公營機構分擔甚至取代了政府的部分功能；香港貿易發展局在本港貿易和展覽業的發展過程中長期擔當「領頭羊」的角色，便是一個典型的例子。

既然透過公營機構來推動經濟和社會發展是香港成功兼且目前無法取代的政策手段，政府在進行法律和其他制度變革時，理應盡量減少對現行運作機制的影響。從這一點來看，競爭法對絕大多數法定機構予以豁免本是無可厚非；如果因為引入一項旨在協調從業者經濟利益的法例而殃及池魚，導致眾多的公營機構原有的功能失調，甚至被廢武功，不單是本末倒置，更會得不償失。

其次，政府建議的豁免名單是依照條例草案中預先設立的原則釐定的，就理應對所有法定機構一視同仁；如果不顧貿發局等機構符合豁免條件的事實而刻意將其設為「箭靶」，則是輸打贏要。有論者建議修改條例的原則，以便將貿發局納入法網；這種奇特的「逆向思維」更具「欲加之罪，何患無辭」的意味。

將貿發局納入競爭法的呼聲主要來自少數的展覽業者；而貿發局與私人展覽商的恩恩怨怨其實由來已久。正因如此，政府尤應小心處理，以免競爭法變質為個別行業內部利益分配的工具。否則，一旦將貿發局納入競爭法的規管，種種的投訴和指控必會接踵而來，不可避免會嚴重影響貿發局的運作。

有論者樂觀地認為，「如果貿發局的展覽業務真的沒有反競爭行為，又何懼接受競委會的監管」。其實，這種邏輯如果適用於貿發局，自然亦就會適用於其他提供各類服務的公營機構，例如醫療、房屋、專上教育等。當事人「清者自清」的論點看似輕描淡寫，卻完全忽略了用競爭法監管公營機構可能衍生的遵從成本。這些高昂成本的產生，主要並不在於被「檢控」或「入罪」多導致的訴訟費用或者經濟賠償及損失，而在於日後公營機構在履行各自的職責時，免不了就要瞻前顧後，為規避「瓜田李下」和任何訴訟的可能而被迫「裹足不前」。

另一種論點認為公營機構不可與民爭利，理應在私營業者羽翼漸豐的時候退出市場；但這種意見卻未必符合本港實際情和公眾利益。以展覽市場為例，如果貿發局只是擔當與私營企業無異的角色，那它根本就已失去參與展覽市場的理由，除非它專做一些私營公司不願涉足的高風險、低回報但具有潛力及社會效益的展覽。但這種「賺錢生意歸私營業界，蝕本生意找納稅人埋單」的想法，既不切實際，亦有欠公道。且，假如貿發局退出展覽業，納稅人在過去幾十年裏透過貿發局打造出來的香港會展業的商譽和品牌資產，亦變相無償私有化，豈不成了港式的「國有資產流失」？香港的私營展覽主辦機構中，目前只有少數幾家規模較大，他們自然會成為最大得益者；在市場重組過程中，很可能催生出少數私營企業主導的「寡頭」局面。凡此種種，對納稅人、市民乃至中小型展覽商，又有什麼好處呢？

近期不少中小企業自發地參與豁免貿發局的「保衛戰」，正正反映了展覽業的內部利益分配具有廣泛而巨大的「溢外」影響；政府、貿發局、展覽業者和其他持份者必須從香港的整體經濟發展和公眾利益的角度去檢視和探討這個敏感議題。但如何找到能夠平衡各方利益的解決方案，相信並不是競爭法的應有之義。

降低門檻 寬待中小企業

香港訂立競爭條例是為了締造公平的市場環境，保護「弱者」不受壟斷的欺壓，這本應對廣大中小企業有利；但本地的中小企反而屢屢表示對條例有保留。中小企的擔憂主要源於擬議的競爭條例並非有針對性的反壟斷法，而是一項跨行業法規，並且只靠幾項較為籠統的「行為守則」作為規管框架。他們一來擔心法例會衍生昂貴的遵從成本；二來亦是害怕財雄勢悍的大企業可能會借法律之名打壓弱小的業者，出現反噬效應。

為了緩解中小企業對競爭法的戒心，商務及經濟發展局早前在參考海外經驗之後提出「低額」豁免模式。根據局方建議，數家企業若合謀作出非嚴重的反競爭法行為（即違反「第一行為守則」），只要他們合共的營業額不超過1億港元，法例便不予追究；至於違反「第二行為守則」，即濫用市場權勢情，營業額低於1100萬元的企業亦可獲豁免。

政府建議的豁免安排雖然用意良好，但明顯「出手太低」。事實上，每年做1000萬或者說每月約100萬生意的公司，充其量只能算是「微型企業」，以此作為「低額」模式的界限意義不大。事實上，本港和海外的法規已有豁免中小企業的先例可援。例如，香港的《公司條例草案》訂明，若私人公司符合以下條件中的任何兩項，即全年總收入在5000萬港元或以下、總資產不多於5000萬或者僱員不超過50人，便可視為「小型私人公司」，獲准採用簡化的帳目及匯報規定；英國《1998年競爭法》則對營業額不超過5000萬英鎊的業務實體給予一定的寬免。可見，無論是參考本地還是海外的做法，競爭條例對中小企的豁免門檻確有大幅調整的空間。

另一方面，所謂「低額」模式並非全盤放鬆規管；因為有4類嚴重反競爭法行為，包括操控價格、圍標、編配市場和限制產量等，並不在「低額」豁免範圍之內。政府在法規的設計上亦留有餘地，將豁免的準則列於附屬法例之內；言下之意，政府可因應情變化，相當便捷地提請立法會修改。如果按循序漸進原則，不妨先將豁免的起始金額訂在較高水平，以後再視乎需要檢討和調整；相信這會是一個務實、穩妥又皆大歡喜的做法。

放下心結 消除最後障礙

政府在設定競爭法豁免中小企業的門檻時謹小慎微，折射了本港營商規管的取態已出現「寧枉勿縱」的「罰治」情結；而貿發局是否應納入競爭法並非一個純粹的法理研判課題，而是牽涉到「剪不斷，理還亂」的利益糾結。看來，競爭法能否衝破鬱結，在臨門一腳的關頭避過「滑鐵盧」的厄運，端視乎政府和社會能否以勇氣、智慧和誠意，暫時放下這些難解的心結。