刘海影：中国根本改革才能化解风险

目 前，中国经济增速下滑的势态已很明显。除周期性因素之外，这种增速下滑也有长期性、结构性的因素。 过去10年的高速增长掩盖了很多问题，一旦高速度无法维持，社会不满与躁动将会大规模显露。此时，政府治理制度的改革路径需要提前设计，以维系社会、经济 的繁荣安定。其中，最重要的问题是，在中国特定国情情况下，如何改革政府治理结构，以达成执政党领导下的长治久安。 不 管是2003年中国国家主席胡锦涛提出的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，还是前段时间热议的“改革顶层设计”，都反映出执政党寻求改善政府治理 结构的热切期望。的确，过去30年中国取得了显著成长，而在中国国力远超历史任何时期的同时，社会问题与经济问题却也积累到令人难以忍受的程度。改革之势 在必行已经成为执政党内外共识。但对于应该如何抉择未来道路，朝野上下却远谈不上达成一致。 许 多学者对目前中国治理机制做过透彻分析，称之为地方政府竞争制度、分权式威权政府等等。其特点是中央政府在人事权上集权，而地方政府则得到经济事务方面极 大程度的自治权。这一体制的首要问题，是地方政府缺乏法理与财政方面的约束。各地方政府为追逐GDP快速增长，逐渐走上威权主义道路，追求尽可能大地抽取 社会资源，不断扩张政府边界，谋求政府主导之下的巨量投资，以此拉动各项地方经济指标。 为 达目的，地方政府不惜逾越界限，各地因民众权利受到侵害而发生的群体事件呈逐年上升态势；民间经济权利得不到切实保护，中小企业经济活力与投资能力萎缩； 腐败层出不穷，范围和深度都不断恶化；债务负担快速上升，地方政府债务按照三年翻番的速度上升，政府总负债至2010年已经上升至占GDP的74%。温总 理数度痛陈：“经济发展不协调、不均衡、不可持续”，其根本原因正在于此。 可以 说，目前中国经济的主要问题，与地方政府权力不受约束息息相关；各项重要经济制度改革如要推进，也都以地方政府受到约束为前提条件。追求社会的长治久安， 以下三者缺一不可：提供一个国民经济可以健康成长的环境；维持弱势阶层的基本尊严与生存线；以一种可以被接受的方式处理国民之间，以及国民与政府之间的纷 争。在单一制体制中，如果政府雄踞于其他一切社会组织及公民个体之上，其权力不受司法限制，则公民之间以及公民与政府之间的纷争一定难以得到公正处理，权 利必遭侵犯，长此以往，社会不满将如火山岩浆般累积。因此，强化对地方政府的法理约束具有根基性重要性。这是一道绕不过去的坎。 单 靠中央政府自上而下的人事任命不足以有效约束地方政府。在当前中国语境中，首先应该考虑强化司法独立。基本思路是，在中央政府层面，坚持党对司法的最高领 导，最高法院服从中央政府领导；而在地方政府层面，分阶段、有步骤地确立独立于地方党委与地方政府的司法系统，各级法院在人事、财务等各个方面都只受上级 法院约束，日常司法运作则独立完成。检察院系统仍旧由地方党委与政府领导，但回归公诉人角色，在法院面前其司法地位与其他民事行为人平等。由于最高法院仍 旧服从党的领导，这一改革无损党的领导，而可以从司法角度增加对地方政府的约束。“率土之滨，莫非王土”，既然是在统一的中国，不论是从理论还是现实出 发，司法系统由中央政府直管，都是应该的，也是必须的。地方政府与其他任何社会组织或者公民个人一样，在法律意义上是平等实体，都必须接受同一个法律体系 的制裁与约束。唯此，方可真正落实“依法治国”——政府与公民都在法律的约束之下。 除 了法理之外，还应该从财政角度约束地方政府，让地方政府为自己的经济行为负责。首先需要考虑的一步，是重新划分中央政府与地方政府事权、财权。全球其他各 国，权力从中央政府向地方政府的转移是大趋势，反映了地方政府在处理地方事务的天然信息优势、激励机制优势。这一趋势与民主化趋势是合拍的。但在中国语境 中，中央政府管理的事务不是多了，而是少了。算进转移支付的影响，中央财政支出占政府总支出的比例仅有15%左右，中央政府公务员占全体公务员6%左右， 都远低于世界各国平均状况。在财税体制改革中，政府创设了与国税、地税两套平行的征税体系，证明了中央政府直管地方机构的必要性。除了外交、国防之外，其 他一些职能也应该主要由中央政府承担，例如，跨流域大江大河治理、食品安全、跨地区经济纠纷、社会保险、统计、教育、货币政策、金融监管等等。 在 减小了地方政府职责范围之后，应考虑将地方债务展期予以分期分批的债券化，并规定政府借款来源遵循一定的直接融资与间接融资比例。如果地方政府债务以银行 贷款为主要形式，由于地方政府对地方金融机构的强大影响力，地方金融机构难以抗衡地方政府的融资要求。相反，如果地方政府债务主要是债券并允许债券在二级 市场上交易，则地方政府的财务透明度将被迫大为提高，其风险与价值可以透过二级市场不断的交易而得到动态评估，不负责任的地方政府将被迫付出融资成本不断 上升、融资空间不断缩水的代价。 为此，从法律层面，需要赋予地方政府发债权。鉴于地方政府负债巨大已是既成事实，承认此事实并不会减轻地方政府的责任，反而有利于让地方政府承担其债务责任。 进一步地，应该迫使借钱给地方政府的银行承担责任。在债务展期过程中无力归还的部分信贷，不应该由中央银行全额买单。只要在资本充足率等各方面做好监管工作，这一举措的潜在金融风险可以得到有效化解。 在 法理与财政层面强化了对地方政府的约束之后，还需要对地方政府治理结构本身进行改革，并遵循“决策问责化，执行绩效化，监督民间化，信息公开化”的四化原 则。在当前中国语境中，党政分离式改革已经没有实施可能，应以此为前提构建改革方案。佛山大部制改革中强化党政一体化，看似逆潮流而动，却有可能是探索决 策问责化的正确尝试。说到底，选举制国家中执政党也被授权组阁，并担当问责；在中国党政合一也可以理解为（永远的）执政党获授权组织政府并为任期政绩负 责。 地方政府执行层面、部门层面则可强化绩效化管理。 而更为重要的，恐怕是监督 的民间化；民间监督能够最有效地帮助中央政府监督地方政府。为此，需要适当放松民间社团管理，允许更多的社会组织合法存在；适当放松媒体管理尺度，允许媒 体自由发表意见；地方政府各部门都应公开绩效数据，当地官员升迁应予民间组织评议相关，而不是与GDP数据相关。例如，可以由民间自由经营的市场调查公司 收集居民对当政者满意度数据，作为政府绩效评估的重要根据。人大代表制度也应相应予以改革，以专职化、独立化为核心努力打造具备问政能力的人大代表。自然 的，前提是需要尽可能加大政府相关信息的公开化、透明化。 危机从来都是改革的动力，面对即将到来的经济减速，希望机会不会被浪费。 刘海影，《金融时报》中文网