中美戰略競爭新變數──緬甸

連任成功的歐巴馬，計畫近日前訪東南亞國家。此行將出席金邊舉行的東亞峰會，但輿論焦點多著墨美國總統歷史性的緬甸之行。

    　希拉蕊去年底訪緬後，美緬關係大幅改善。華府終止部分對緬甸的經濟制裁，並任命了22年來首位駐緬大使，亦恢復與緬甸的高層對話。歐巴馬這次訪問緬甸，意在凸顯新任期外交政策的重點，也是對東亞盟邦傳遞美國維繫亞太區域和平與安全的決心。

    　塑造亞太區域經濟、改變區域安全結構、支持民主制度及傳播普世價值，始終是美國重返亞洲政策的三大核心。華府實現政策目標的途徑，不外乎盟邦支持、尋求新興合作夥伴、成立區域性機構。日、韓、澳、泰、菲等國是美國亞洲戰略部署的基石，越、柬、寮、緬及印度等，則是華府寄望的新興夥伴，緬甸則被視為美國針對中國布局的最後一顆棋子。

    　檢視一年來華府在東協的戰略作為，美國實現東亞戰略自有其脈絡。通常它先進行外交穿梭，繼而洽談經貿合作，最後才會進行軍事合作。今年9月翁山蘇姬和吳登盛總統先後訪問華府，呈現出緬甸已成為美中日三大經濟體的戰略競逐場所。

    　2009年美緬恢復邦交之後，華府曾與東協簽訂「友好合作條約」，假湄公河開發計畫為名，藉著援助越、寮、柬、泰等國改善環境與基礎建設，試圖吸引緬甸。今年5月，美國宣布放寬對緬甸投資的限制，接著考慮與緬甸舉行聯合軍演，同意緬甸派員接受美國軍事院校培訓，未來美緬雙邊建立軍事對話機制，似亦指日可待。

    　美緬關係改善雖不意味中緬關係疏離，卻難免壓縮北京的揮灑空間。華府智庫根據訪談緬甸政府官員和企業主的結果，確信緬甸對長期受中國操縱，懷有幽閉恐懼症。吳登盛總統去年決定取消緬甸北部的密松水壩工程計畫，即是想減少中國的影響力。

    　走向政治開放與經濟多元的緬甸，自然希望爭取更多的外資。美國之外，日本顯然已成為中國的競爭對手。今年初吳登盛訪問東京，日本同意緬甸免除或重新調整債務，緬甸則把仰光工業園區和衛星城的建設，交予日本企業承包。相較中國對緬甸經援著重於開發天然資源，日本較傾向利用緬甸的廉價勞工，建立從緬甸橫跨泰、柬、越的生產網絡，進一步與中國競逐東協市場。

    　歐巴馬此行的戰略意圖，對中國或可能產生制衡效應，但未必能達到圍堵中國的結果；換言之，歐巴馬即便掌握了緬甸走向民主化的契機，將影響觸角伸入中緬邊境，但也可能承擔政治風險。中國向來是緬甸的重要盟友，目前已躍升為緬甸最大的投資國與第二大貿易夥伴。地緣政治和現實利益的考量下，中緬關係短期內其實很難受外力介入而被撼動。

    　緬甸現階段的改革主要繫於吳登盛總統與軍方的口頭承諾，但終究需要時間考驗。華府最近質疑緬甸政府決策的不透明、人權缺乏保障，軍方仍持續與北韓維持軍事合作，就顯示緬甸未來的民主化，仍充滿變數。

    　對緬甸而言，維持與中美間等距而平衡的關係，或最有助於東亞區域經濟穩定。翁山蘇姬今年訪美時，刻意凸顯中美夥伴關係的重要性，就是站在緬甸國家利益的立場，敦促中美共同負起維護區域和平與發展之責。

    　歐巴馬持續重返亞洲政策之際，或須先記取1955年杜勒斯出訪緬甸，卻嘗到構築圍堵中國防線失敗的教訓。


台灣  中國時報