从“经济承包”走向“政治承包”

中国三十多年改革的伟大成功，从中国正在崛起为世界经济大国这一事实上已经得到了充分的证明。但是，如果我们认为改革是一个不断进取的过程的话，那么就不仅应该庆祝改革的成就，还要反省改革的不足；不仅要总结改革都作了些什么，而且要思考改革没有作什么。更进一步地说，为什么一些事情改革作到了，另一些事情改革没有作到？这里的历史根源是什么？只有回答了这些问题，我们才能更有远见，更知道未来的改革应该向什么方向走。

用最简单的话说，改革是从承包制开始，其成就也可以用“经济承包”这一个词汇来概况。但是，改革只进行了“经济承包”，而没有进行“政治承包”。改革的深化，也必须从“政治承包”入手。

什么是“经济承包”呢？看看改革之初就明白：在计划经济的体制下，一切经济资源都属于国家；被档案、户口所管理和束缚的个人也是属于国家的。但国家又归谁所有呢？国家仅仅是“最高领导”的权力工具，其他任何人都对这个“国家”没有实际的所有权。可是，这么大的一个国家，这么多人，一个“最高领导”怎么看管得过来？难怪当时有人说，公有制实际上是没有人所有。其资源的配置和使用都没有效率，大家工作都不是为自己干，缺乏起码的动力。计划经济的失败就是这么造成的。改革最初并没有改变公有制本身，而是把公有制下的资源包给个人；承包了这些资源的个人，在完成事先规定的对国家的义务后，把其生产所得归为己有，大大刺激了其创造力和生产力。实际上，这就是在公有制下对产权进行界定的开始，也是中国走向市场经济的根本契机。

那么，什么是“政治承包”？我们还从计划经济时代说起。既然公有制下一切都归国家所有，一切当然就应该由国家来管。国家通过一竿子捅到底的官僚体制，把社会牢牢地控制起来。无论在政治权力还是行政权力上，国家都是垄断的。这种绝对权力，表面上让当权者非常放心，其实则不然。因为国家管理社会，大部分属于行政事务，其目标无非有两个：第一，保障社会的基本秩序；第二，通过国家权力从社会汲取财政收入。如果国家操管一切，为了达到这两个目标，就要建立庞大的官僚机器（包括雇佣大量行政人员），管理成本非常昂贵；同时，官僚办事缺乏效率，在汲取社会资源上并不胜任，而且还会把利用国家权力所获得的资源中饱私囊。最后社会付出不少，国家却得不到很多。甚至收上来的税很难支付管理国家的成本。国家由此陷入破产的边缘。

所谓“政治承包”，就是国家把这种行政权力包出去，在达到自己有限的目标的前提下，节省管理成本。比如对某一个县，国家与其养一大堆官，引来许多贪污腐化的抱怨，而且收不上多少税来，那还不如好好算算账：养这些官要花多少钱，国家从这个县需要收多少税。然后鼓励这个县的老百姓自治：只要你们把国家所要求的税额交足，保证当地的社会秩序，也就是实现了国家权力的两个最重要的目标，那么国家就可以把当地所有的官僚机构都取消，让当地老百姓充分自治。这样，国家在保证了财政收入和社会秩序的基础上，还省下一大笔管理经费。再有贪污腐化等等问题，那也是地方上自己的问题，需要老百姓运用自治下的民主权利自己解决，国家不必跟着背这个黑锅。简单地说，“政治承包”就是让社会来承包许多国家的功能，使政府不仅在经济领域后退，也在政治领域后退。这一点，是改革没有作到的。有的仅仅是乡村民主选举这等微弱的起步。

“政治承包”还不等于政治民主，而是政治民主的第一步。改革三十年来，人们一直在争论经济改革是否最终应该走向政治改革。而政治改革，又是个高度敏感的问题。在这个问题上，各方意见也都容易走极端。一方面，保守派坚决反对政治改革，认为西方的民主对中国毫无意义，中国有中国的“国情”。另一方面，则有不少人把民主化简单化为模仿当代民主国家的政治体制、采取多党制、开始直接选举等等。“政治承包”，则是试图寻求一个中间路线：民主是中国发展的长期目标，应该积极追求。但是，我们也应该看到，民主在西方至少经过了一千多年的演化才达到了今天的形式。君主立宪并不一定就是现代民主。《大宪章》时代的欧洲更谈不上多少民主。在十九世纪以前，“民主”在西方基本上是个贬义词。但是，欧洲自中世纪以来，采用“政治承包”的方法解决了治理的问题，最终演化成了今天的民主。中国则自春秋战国以来逐渐取消了“政治承包”的形态，造成了当今民主转型的难局。所以，即使真要学习西方，也必须有个历史的眼光，先进行“政治承包”，并从“政治承包”的实践中，在中国社会发展出内生的民主。我们必须记住，在“经济承包”的初期，中国并非市场经济。现在中国也不是成熟的市场经济。但是，“经济承包”毕竟推动着中国走向现代市场经济。“政治承包”也有类似的功用，那就是推动中国逐渐过渡到现代民主政治。

要讲现代民主的直接起源，不能不讨论欧洲中世纪的“政治承包”。体现这种“政治承包”的一个典型，就是封建制。“封建”在中国的政治话语中名胜不好，总和落后愚昧联系在一起。这除了马克思主义的影响外，还在于中国整个政治传统对“政治承包”的鄙视。实际上，封建制度是现代民主制的最大根源之一。为理解这种封建制，我们不妨回到1215 年由英王约翰签署的《大宪章》上来。在这一划时代的文献中，英王许诺尊重贵族的基本权利和法律程序，进而深刻影响了普通法系的发展和当今英语国家的宪政制度（包括美国的宪法）。在西方谈民主法治，离开《大宪章》是不行的。这一点已广为国内的知识界所承认。但是，另外两个问题则经常被忽视：第一，并非《大宪章》发明了权利的观念。相反，《大宪章》不过是对当时已经长期存在的封建权利加以总结而已。《大宪章》也非一个孤立的文件。在《大宪章》之前，有英王亨利一世1100年颁布的《自由宪章》。在《大宪章》前后的同时代，欧洲其他地区也有类似的许多“宪章”。可见《大宪章》与其说是制度创新，不如说是对源远流长的封建传统和实践的肯定。第二，国内知识界长期以来有个误解，认为《大宪章》本是保护贵族的封建特权的文件，并不涉及小民百姓。日后这种贵族的政治权利不断向下扩张，才演化为惠及大多数人的民主制度。由此不少人推论：民主就是应该从精英开始，然后才能普及。既然能够“让一部分人先富起来”，为什么不能“让一部分人先民主起来”呢？按照这个思路，尊重当今老百姓的基本权利，还不是当务之急。毕竟现在最有知识的人还没有充分的说话权呀！特别是这第二种观念，在国内以讹传讹，一些知识分子讲起来义正词严，把网络民意等等都视为“非理性”，仿佛他们拥有了这点似是而非的知识就更能证明他们比普通老百姓更配先享受政治权利了。实际上，这是中国精英主义政治传统对西方草根主义政治传统的典型误读。这样的误解能长期大行其道，也说明中国很早就丢失了“政治承包”的封建概念，没有解读这一西方传统的对应经验。

当今《大宪章》研究的权威、剑桥大学退休教授（也是其Fitzwilliam学院的前院长）J。C。 Holt精辟地指出，《大宪章》中贵族们所要求得到保护的权利，许多实际上是平民已经享受的权利。当时的英格兰其实也是“普天之下莫非王土”。贵族通过效忠国王而成为封臣，进而从国王那里获得土地经营。用我们的语言来说，这很象大规模的“包产到户”。不过，这既是“经济承包”，也是“政治承包”。贵族对这块土地不仅经营，而且统治，关起门来就好象是个独立王国。国王为什么要把自己的土地给别人呢？第一，当时的国王并不掌握庞大的国家机器，能力有限。他守着那么多地反正自己经营不了，不送人也会荒掉、毫无经济和政治价值。第二，把地赏给别人，一来会获得一些供奉，二来会获得政治效忠，要打仗时这些从自己这里拿了地的封臣就有义务帮忙。也难怪，在一场大战争结束后，国王即使得胜，也往往面临着王室领地的流失。因为他为了应付军事危机，许诺给了许多前来帮忙的贵族大量土地。

贵族们拿到这些土地，则除了保有一部分“领地”（demesne）由自己指挥农奴经营外，还要把剩余的土地转租给自耕农，其实就是把土地再“分包”下去。这几乎是国王和贵族的关系在更低一个层次的复制。顺便提及，国王也是在保留一部分自己的王室领地（royal demesne）的前提下，把剩余土地转租给贵族和自耕农，并经常用大量自耕农经营王室领地。在这种结构下，贵族叫“总佃户”（tenant-in-chief）；从贵族那里再转租土地耕种的佃户，就成了“二佃户”（undertenant）。在欧洲的封建关系中，国王和贵族冲突的一个核心，就是怎么解释这种经济和政治的双重承包中双方的权利与义务问题。当时的普通法传统，对“二佃户”的权利提供了相当稳定的保护，发生争议有日常的法律程序可循。甚至农奴犯法，在庄园的领主法庭受审，也因为有粗具规模的陪审制度保护，经常让告自己的领主在领主法庭上打不赢官司。既然贵族在自家法庭上也可能告不赢自家的农奴（自由人则权利更多），国王怎么能对贵族随意敲诈、逮捕、甚至处死呢？所以，在《大宪章》中，贵族们比照着当时自由人已经享受的一些权利来要求自己的基本权利，比如在被指控时按照一定的法律程序、在由同侪充任陪审员的条件下接受审理等等。

这种小民先享受政治权利的格局背后的逻辑是什么？关键还是承包效率问题。每个小民承包的资源单位很小；但由于小民人数多，他们承包的资源总额却未必小。如果出包人为了每个小民的每一次小份额承包都与之反复讨价还价、甚至朝令夕改，那么交易费用就太高了。在我们的日常生活中，很少有人为了两块钱争个没完，有那时间二十块也早挣出来了，实在不值。在当今的市场经济中，消费者也很少会为买一根针而讨价还价，但买车、买房却要货比三家，并且反复地讨价还价。道理就在于小额交易利润有限、讨价还价成本相对太高；大额交易中利润大、讨价还价的成本相对而言就比较低。所以，管理大量小民的小额承包，最有效率的办法是制定一套稳定的制度规章或习惯，大家照章办事（在那个时代也是遵循传统习惯办事），一切例行化，减少争执，也就降低了讨价还价所带来的交易成本，大量的小额承包就有了效益。与此相反，贵族从国王那里承包的资源规模非常大，“树大招风”，而且贵族就那么几个。国王毁约一次，比如没收给已经颁给贵族的土地，或者强迫贵族承担更多的义务，乃至谋财害命、借口杀了一个贵族而夺取其财产等等，都可以从“一锤子买卖”中获得巨大利益。国王当然顶不住这样的诱惑。可见，从承包的角度看，国王对小民违约，不仅没有长期效益，连短期效益也没有；但对贵族违约，至少在短期内可能捞到很大的便宜。

《大宪章》重新肯定了贵族的“传统权利和自由”，其实也是确立了“政治承包”的精神。贵族是自立的，但是有义务帮助实现王室所代表的国家目标。第一，贵族之间，不得为一点争执而兵戎相见，一切争端必须遵循法律程序来解决，或由国王仲裁。由此社会秩序才能稳定，有了所谓“国王的和平”。第二，贵族对国王应该信守义务，有所供奉。特别是外敌入侵，威胁整个王国的利益时，贵族必须在军事和财政上对国王有所贡献。不过，在完成了这些目标后，贵族自己的权利则受到保护。国王不得无事加征。特别是国王如果肆意兴兵、夺人土地，纯粹为扩张自己的势力，不关其他贵族的利益，那么国王就应该自己埋单。中世纪的一句政治名言说：“国王要靠自己过活”，反映的就是这种封建政治共识。可见，当时公共秩序的基础，是“政治承包”的契约。贵族割地拥兵自立，不犯王政，反而是国王的藩属，危机时刻给王室以支持，获得了一种政治平衡，解决了国王在缺乏自己的国家机器时的治理问题。《大宪章》的起因，则在于英王在海外为了自己的私产不断兴兵，借此不停地对贵族加征敲诈，引起种种冲突，使贵族的权利得不到基本保障。于是，贵族们趁国王兵败的狼狈时刻，连手挥军逼宫，使英王不得不签署了《大宪章》。日后的历史又经诸多曲折，从贵族问政的权利发展出了议会制度，使议会把持了批准国王财政预算等等大权，绕开议会国王就无权加税，英国逐渐发展出了君主立宪制度。当今美国政治中总统花钱时要到国会提出预算并得到批准，循的也是这样的制度。

这种“政治承包”，当然不仅仅限于国王和贵族之间，而是渗透到社会的各个层面。当国王开始扩张权力、打造自己的官僚机器时，面临着如何和地方社会确立承包关系的问题。在英国历史上经常有这样的例子：一个大封建领主试图在自己的统治区域建立行政机构而地方社会进行讨价还价。地方社会同意他在当地设一个行政官员、三个扈从、三匹马，并答应供应这些“编制”所需的费用。作为交换，这个地方官必须宣誓尊重当地的习俗、传统和自由，实际上也就是让当地老百姓自己管理自己，地方官必须对当地社会负责，如果有特别行政预算要由地方社会认可。这和议会控制国王的预算几乎是如出一辙。如果这个地方官越权侵犯了当地居民的自由，则领主必须对之撤换。当时欧洲各地的国王和领主们普遍和地方社会达成协议，以保证后者的自治和自由换取一些财政资源。这也是在欧洲被称为“资本主义萌芽”的自治城市得以生存并繁荣的原因。

中世纪后，欧洲经过长期的“国家建设”过程，有了类似现代国家的官僚组织，由此在政治上开始分途。一些王室，仰仗着自己的官僚机器，自以为可以独揽大权、更有效地控制国家资源，于是打破了“政治承包”的传统，把过去自立的贵族逐渐纳入自己的官僚体系，形成了君主专制。法国、西班牙王室都是这方面的例子。英国则如上所述，建立了君主立宪的制度。在这里，“政治承包”由贵族向国王的承包，不知不觉地转化为国王向公众承包：过去是贵族从国王那里领块地自己经营，维持对国王的若干义务，帮助国王实现某种公共目标，在经济上政治上都“包产到户”。而一旦国王的权力变成一种公共权力时，国王就必须为了公共利益到议会要行使这种权力的预算。议会给国王多少预算，也就说明议会决定让国王承包多少公共权威。这和民主制度几乎就一步之遥了。在英吉利海峡另一侧，从与自己过去的封建君主的“政治承包”关系中演生而出的尼德兰共和国，也坚持中世纪的“传统自由”，地方权力非常大，中央权力受到严格的抑制，频频要向地方要钱。而历史的讽刺是，西班牙帝国、法国这些强大得多的君主专制国家迅速衰落。尼德兰作为西班牙哈布斯堡王朝的几个小省份，竟成为十七世纪欧洲最强、盛繁荣的国家，影响力遍及美洲、非州、印度和东亚。到十八世纪，人口和国力大致仅为法国三分之一的英国，则崛起为一个“日不落”的世界帝国。欧洲的两个政府权力受到最大限制的国家，竟成为了世界两大强权。

为什么如此？想当然的解释是：既然国家权力受到限制，政府不能向老百姓乱收税，轻徭薄赋能够藏富于民、有利于经济发展。这颇为符合中国传统中儒家那种消极国家的理念，却和欧洲的历史对不上号。事实上，在1716-20年间，小小的尼德兰共和国，人均纳税负担比英国高一倍。到了1790年，英国追上来，两国人均税收负担大致相等，但比大革命前的法国都要高一倍。欧洲其他主要国家的人均税收负担，也都比这两个国家轻得多。也就是说，在政府收税的权威受到严格限制的国家，税率反而高。而在政府把握着绝对权力、在理论上可以随心所欲地收税的国家，反而收不上税来。这也难怪，一打起仗来，英国和尼徳兰虽然弱小，但总是坚持的时间最久，最后在财政上将对手拖垮。

如果换了别的国家，象英国和尼徳兰这样高的税率，那可谓是“苛政猛于虎”，非逼着老百姓挺而走险不可。但英国和尼徳兰居然大体平安无事。根本原因，除了两国老百姓生活水平高外，还在于“政治承包”的效率。在这两个国家，地方社会高度自治，承包了许多政府的事业。老百姓认识到税率的确定经过了必要的程序，是自己同意的，也是为了自己身边看得见摸得着的利益服务，当然也就甘心情愿地交税了。地方政府在完成了对国家的义务后，主要是对当地老百姓负责，相对而言不会象在专制制度中那么腐败。法国或西班牙则不同。国王一要税，下面就觉得上面又来横征暴敛了，拼命抵抗。在这种情况下，政府不是不想收税，而是收税的政治代价太大了。

不过，除了英国和尼徳兰这两个先进国家外，欧洲就总体而言，“政治承包”的传统甚强。自中世纪起，新崛起的“中央政府”除了受独立的贵族诸侯、自治的城市等等制约外，在财政上依靠商人的贷款运作，并把未来几年的税收要抵押给这些放贷的商人；在行政税收上，这些放贷商人又成了包税商，代政府收税，有时干脆成了政府官员，以保证这些税收进自己的腰包；在军事上，政府则依赖从国际市场上购买来的雇佣军。无论是放贷的商人也好，包税商也好，还是雇佣军也好，许多都来自政府管辖权之外的地区。政府这样把权力（包括财政、行政、和军事）大量包给外国人，对承包者就不能任意欺压；因为如果失信于人，人家不再来承包，下次的买卖就作不成了。这样也就逼着政府比较负责些。所以，欧洲整体而言，能够追随英国和尼徳兰这样的先进范本而迅速现代化。

中国至少到周代就有了封建制，虽说和欧洲中世纪的封建制度不能混同，但相通之处亦有不少。在中文中，“封”的本意是起土界，“建”是植树标界。“封建”的字面意思是古代氏族部落在居住的疆域堆土植树，对外作为藩篱屏障，对内则自成一统。周代的封建秩序尊重这样的自立，实际上就是一种“政治承包”：你只要尊重周天子的权威，平时有所进奉，真有外敌入侵时出来帮忙，同时不破坏地方秩序，则你自可以维持自己的独立王国。可惜春秋战国之际周朝权威丧尽，列国争雄，法家的政治哲学逐渐崛起。能够建立一个绝对君权、扫除过去的“政治承包”、用自己的官僚直接管理税收刑法和军事力量的秦国，最终成为赢家，统一了天下。自此以后，“政治承包”也就丧失了政治主流的地位。

打破“政治承包”，一切都由国家自己的官僚机构管控，结果是什么呢？简单地说，官僚机构就是政治上的“国营企业”。在经济上，“国营企业”不是说不能有。但一国的经济如果被国营企业所主宰甚至垄断，那么这个国家的经济就要倒霉。这对于从计划经济中刚刚走出来的中国人，已经是不言自明的道理了。在政治上也不例外。官僚在哪个社会都需要。但如果社会上的一切事情都要由官府来管，这个社会的政治不破败才怪呢。中国传统的官僚政治不仅效率低，而且腐败横生。一个小小的地方官也要中央派，派下去又不放心，必须在其上在设一个监察类的官员，时间一久，监察的官员就喧宾夺主地成了固定的地方官员，他们再需要别人监察。这从中国历史上的刺史等等职位就能看出来。汉代刺史秩六百石，所察之对象则为二千石之太守，意在用低级官监察高官，后来丧失了原意，成为凌驾于郡守、县令之上的另一行政层级。类似的事情，在后代不断重演。但是不管中央政府动用多大的资源督察监管，下面的官员还是完不成税收指标，还是无法维持地方秩序，还是“上有政策，下有对策”，要多腐败有多腐败。因为对地方社会而言，这些地方官是外来的压迫者，地方社会管不了他们，中央政府又管不过来。对这些地方官而言，他们要对上负责而不对下负责。结果习惯于对上面糊弄，对下面运用上面给的权力进行盘剥，并把所得中饱私囊，许多资源也到不了中央政府。对此，中央政府两千年来从来是无能为力。毕竟“天高皇帝远”，一个中央看不过来那么多地方官。而以地方自治为基础的“政治承包”则不同：地方官必须要对地方社会负责，接受当地老百姓的就近督查，腐败的可能性相对小得多，老百姓也更愿意和“自己的人”（即自己认可的官员）合作。

改革了三十年，传统官僚政治这一两千年的毛病仍然没有解决。当今中国社会老百姓在政治上最不满的，就是地方政府的腐败，乃至群体事件层出不穷。可惜，因为地方政府是中央政府的下属、是整个国家官僚体制的一部分，中央政府对民众挑战地方政府就不能不闻不问，最后还是要出来捍卫地方政府的权威，把自己的权威和信誉绑在了地方政府身上。但这样作的代价是削弱了中央政府的合法性，使人们把地方政府的任何腐败和无能都归结为中央权威的问题。如果搞“政治承包”，则会产生新的游戏规则。地方官由老百姓民选，中央只对地方政府提出几条要求：交纳适当的税收，维持基本的社会秩序，其他一切由地方上自便，大家愿意选谁当政就由谁来当政。这样，地方政府就成了当地社会和中央打交道的代理，而不是中央政府的延伸。地方政府腐败，老百姓就可以用手中的民主权利更换，不能归罪中央政府。中央政府最多在必要时刻应邀执行仲裁的职能，提高自己的威信，同时也节省了大量的行政开支。

改革三十年实现了“经济承包”而没有实现“政治承包”的事实，自有其历史的渊源。中国自战国时代起，“政治承包”就破产了。日后的政治运作全靠权力的“国营企业”（即官僚集团）。进行“政治承包”的地方社会、公民社会等等全部萎缩。国家忙着垄断政治，对经济的管理自然不可能面面俱到。明清之际中国的经济非常接近市场经济，和国家没有能力管多少是分不开的。日后国家权力增大后，马上把手伸到经济领域，于是有了计划经济。直到吃了苦头后的改革才改变了这一局面。

改革的“经济承包”，逆转了国家权力的无限扩张，至少使中国经济恢复了明清时代那种动力。要记住，那时中国是世界第一大经济体！但是，在“政治承包”上，中国则没有明清时代的传统可发扬。孔子时代以前的封建“政治承包”，则已经过于久远，很难形成历史回响。这也是下一步改革的艰巨之处。如果中国能从乡村民主选举开始建立自治的地方社会，逐渐对国家权力进行“政治承包”，中央政府则反而可以通过放弃自己的权力而增加自己的权力，民主则不仅不回从根本上挑战党的领导权，反而可能加强这种领导权。这是世界史给我们的改革提供的经验教训。

作者：薛涌，原载: 草根网