郑永年：中国外交的内部要素改革

　　美国是民主的典型，但美国的外交是高度集权的。如果中国所提倡的公共外交，演变成外交领域的“泛民主化”，那么损害的必定是国家利益。


　　既然外交是内政的延伸，要有效应付外部外交环境的挑战，首先就要改革内部环境。内部环境包括很多方面，其中最主要的有决策者对外交的政治重要性的认知、外交的决策结构和社会环境。

　　外交是国家间的事情，但对外交的政治重要性，每一个国家的认知是不同的。不同的认知导致不同的决策结构和社会环境。在今天的中国，最令人遗憾的是对外交的政治重要性的认知不足。在外交认知上，自近代以来，中国总体上来说经历了几个主要的阶段。

　　中国尽管是个文明古国，具有数千年的历史，但外交的历史并不长。在清朝之前，中国并没有一个类似今天“外交部”那样的机构。传统上，中国人把自己视为是世界的中心，“世界”只是中国的延伸。中国在和其所知的外在世界打交道的过程中，也发展出了“朝贡体系”，朝廷也设置了机构来接待“朝贡”来使，但这并非近代意义上的“外交”。在西方列强来到中国之后，中国的精英才开始发展出国际观来。中国传统形式的国家，无法应对自西欧产生的近代形式的国家，中国的精英才开始学习西方，包括外交。清朝设立近代形式的“外交部”，算是中国制度近代化的一部分。但即使这样，外交也并没有赋予足够的重要性。大概外交是个比较麻烦的领域，统治者中没有人才想去碰它，甚至可以回避，总是派一个无足轻重的人物来掌握外交。等到外交方面出了像鸦片战争那样的大事情，皇帝才会派一个“王爷”之类的人去处理。

　　更为重要的是，在帝国主义时代，中国的“外交”很难说是真正意义上的外交。顾名思义，“外交”就是要“走出去”和其他国家交往，在国际舞台上追求自己的国家利益。大清帝国的“外交”是在自己的国土内部进行的，主要是抵御或者减缓西方帝国主义对中国的蚕食。最典型的就是李鸿章在中国的土地上进行的“大外交”。作为外交家，李鸿章直到今天仍然为人们所敬佩。没有他的“大外交能力”（即在各帝国主义之间的周旋），中国有可能早就成为西方或者日本的殖民地，而非后来毛泽东所定义的“半殖民地”了。不过，“弱国无外交”，李鸿章的“外交”天赋并没有能够阻止帝国主义对中国的蚕食。李鸿章自己也感叹，当时的清朝已经是一间“破屋子”，他仅只是一个“裱糊匠”而已，无力回天。


　　“大国小外交”的格局

　　清朝解体之后，中国走上了重建国家政权的漫长的历史过程。从孙中山到蒋介石到毛泽东，各派政治力量都和其他国家（主要是西方和日本）建立了不同形式的关系。其间，国民党政权也曾经有过可歌可泣的外交历史。但总体上，因为国家力量的弱小，中国并没有得到多大的“外交”空间。在很大程度上说，中国是作为西方国家（尤其是美国）的一个“工具”而被给予了一些外交空间。直到1949年中华人民共和国成立，中国才开始真正意义上的外交。不过，当时外交的主要目标也并非是“走出去”，而是求生存，即一个恶劣的国际环境下，求得新生的人民共和国的生存。由周恩来亲自来掌握外交，足以说明外交的重要性。也正因为如此，周恩来总理才树立了“外交无小事”的外交意识。改革开放前，中国所有的外交领域的突破，无论好坏，都是在毛泽东和周恩来这样的人物亲自抓的情况下发生的。

　　无论是内部还是外部，今天的中国外交环境完全是一个全新的局面，所可利用的各方面的外交资源已经今非昔比。在李鸿章时代，“弱国无外交”，但今天的情况又如何呢？很多人说是“大国小外交”，就是说国家越来越强大，但外交格局则越来越小。

　　本栏前面几篇也系统讨论了今天中国外交局面所面临的内外环境。外交格局过小，首要的原因在于没有给予外交足够的政治重要性。在很大程度上说，中国的外交思维，还仍然停留在李鸿章时代的“抵御性”外交和毛泽东时代的“求生存”外交。从前中国缺少外交资源，现在是大量浪费外交资源，或者很多资源被闲置着没有被动员起来。这主要原因在于对外交的政治重要性认识不足。

　　在经济上，中国现在是世界上第二大经济体，其经济的半壁江山也与世界经济高度互相依赖，生产什么、消费什么，都会对国际社会产生巨大的影响。在其它方面，包括军事、战略、文化等等也是如此。中国的一举一动都会导致国际社会的高度关注。不过，所有这些并没有反映在政治上。


　　大外交需要体制的支撑

　　外交的政治重要性并非抽象。尽管中国领导人也一再强调外交的重要性，但这种认知并没有反映在机制上。本栏之前论述过中国缺失横向整合和纵向整合的机制。尽管外交利益多元化、声音多元化、决策角色多元化，但中国并不存在一个类似于美国那样的“国家安全委员会”来统筹外交事务。在任何国家，除了总统（总统制）和首相（内阁制），外长和财长最为重要。美国的国务卿在正式的行政系列上的位置是第三，实际上的位置是第二。中国的外长不知道出于第几位？但很显然，外长只不过是众多外交角色中的一个，并且其行政级别并没有较其它角色高。外长在政治系统中的等级不够，权力不够，其他国家就会对其不那么重视。更重要的是，在和外国打交道过程中，很多本来应当抓住的机会往往流失掉。

　　要实现“大国大外交”，中国首先必须具有一个大外交的制度结构，没有这样一个结构，小外交的局面还是继续。如何改革体制？从体制运作的角度来看，中国的体制类似于俄罗斯或者法国半总统制的体制。也就是说，中国的国家主席和总理之间的分工，类似于这些国家总统和总理之间的分工，国家主席和总统都是掌握外交权的。当然，中国的国家主席的权力，主要来自于总书记兼任国家主席这一事实。如果意识到体制的这个特点，中国至少有两种相关的制度选择。一是改革目前的国家外事领导小组，设立“国家安全委员会”，使得这个组织变成一个实体。国家外事领导小组尽管由国家主席（总书记）担任，但因为这个组织是个虚体，难以拥有重大的外交决策所需要的资源。“国家安全委员会”这个设想在1990年代末有过，也进行过一些论证，但至今没有落实。中国作为一个崛起的大国，并且外交至于中国内政的重要性怎么说也不会过，设立类似这样的一个大结构势在必行。

　　如果这一设置还有有困难，那么至少必须有一位政治局委员，甚至是政治局常委，来专门负责外交，并且辅助总书记（国家主席），在国家外事领导小组开展工作。在中国，一个领域的政治重要性，主要表现在该领域处理事务的领导的政治级别。钱其琛担任外长时同时是政治局委员。中国在1989年后在那么严峻的国际环境下，很快改变了外交环境，这是当时领导层亲自抓外交的结果，而当时的外交重要性，也表现在人事任命的政治行政级别上。中国的大外交需要一个大结构来支撑。

　　再者，大外交格局的出现，也要求中国吸收消化一些制度变革所带来的新情况和新挑战。这里主要指的是限任制和年龄限制制度。限任制和年龄限制是改革开放后政治体制改革的产物，近年来越来越制度化。这些制度变革应当说是个巨大的进步。它们从制度上保证了个人专断已经成为不可能，也保证了领导干部的年轻化。但任何事物都有两方面。这些制度创新也带来了一些“缺陷”，就是如何确立政治责任。


　　区分外交专业与政治任命

　　外交方面也如此。领导人物的频繁变换，经常导致他们的短期利益观念，很难从长远利益的角度来考虑问题。这并不说他们没有长远利益观念，而是说制度限制了他们不得不具有短期利益观念。再者，外交需要经验的积累，“资深”对外交来说至关重要。从世界范围看，那些伟大的外交家和外交战略家都是“资深”人物，也就是一辈子在外交领域打拼的人物。但在中国，限任制和年龄限制使得“资深”不可能。

　　中国不可能再回到政治人物终身制的时代。不过，这些“缺陷”并非不可能克服。从各国经验看，中国要把政治人物和职业外交家区分开来，也就是要在外交系统确立职业外交家（公务员）制度和政治任命制度的分离。政治任命是根据政治情况的需要进行的，并且需要从属于限任制和年龄限制，但职业外交家不能受政治任命的影响。这种分离即可以保证外交领域政策，在变化和延续性之间的平衡，也可以充分利用职业外交家所积累起来的经验。

　　光有职业外交家的经验，仍然不足以促使大外交的确立，因为职业外交家只是外交的执行者。更为重要的是，中国需要培养一些能够超越具体利益的外交战略家。李鸿章、毛泽东、周恩来和邓小平都是伟大的外交战略家。不过，现实地说，要中国出现类似的外交战略家已经非常困难。怎么办？中国可以培养出类似基辛格、布热津斯基那样的战略家。他们既可以来自职业外交家这个群体，也可来自大学或者研究机构。但不管如何，他们必须超越具体的利益。他们不应当有具体的组织和机构利益，他们所要做的就是界定“国家利益”及其追求实现国家利益的方法。这样的战略家必须和政治家配合，在重大外交决策上扮演重大作用。这样，就可以进而实现决策（政治家和战略家）和政策执行（职业外交家）之间的分离。

　　中国目前缺失培养战略家的环境。中国的情况是，主要政治人物对外交缺失兴趣，大学和研究机构的研究人员，缺少和实际政治和政策的关联，职业外交人员只聚焦于具体事务的执行。这里，只有微观，没有宏观，更没有微观和宏观的关联。在这样的情况下，如何产生大的外交观念，大的外交格局？更为糟糕的是，中国的外交领域研究严重缺乏专业性，大多具有“重大影响”的研究，类似于“报告文学”或者“科幻小说”，靠情绪、愤怒来产生影响。缺失专业研究精神，使得外交战略领域似是而非，各种“阴谋论”满天飞。只有理性和科学才能探究未知的事物。没有理性和科学，就只好假定什么都是“阴谋”了。例如，这些年来，美国人做什么都被当成“阴谋”。货币是阴谋、朝鲜问题是阴谋、南中国海问题是阴谋，等等。因为相信这些都是阴谋，所以自己只好无动于衷。结果呢，自己被各种阴谋所困，眼睁睁地等着各种外交危机的发生，损害着国家利益。

　　在外交的社会环境中，民意也正在变得不可忽视。外在世界把此称之为中国民族主义的崛起。因为愤怒是所谓的中国民族主义的主要特征，民意无论对中国的外交政策，还是外在世界对中国的认知，都在产生着相当的影响。尽管还没有类似于民主国家的表达机制，中国的民意也不可避免地变得重要起来。但是，在很大程度上，中国外交领域民意的愤怒与其说是对外国的愤怒，倒不如说对本国外交的不满。实际上，自民族主义传入中国以来，确切地说，自从五四运动以来，中国外交领域的民族主义，大多是表达对政府外交行为的不满。但这种愤怒的民意，经常促使中国的外交面临困境。

　　因为外交方面的欠缺，导致社会的不满意；社会的不满意，导致政府官员必须照顾民意；而照顾民意，进而很难保证外交政策的理性。这是一个恶性循环。民意不可避免，但对民意还是要采用毛泽东的态度，即“既不要当人民的大老爷，也不要当人民的尾巴”。民意和专业外交必须区隔开来。现在，中国大力提倡公共外交，但对公共外交要有正确的理解，这并不意味着外交的大众化。社会当然可以在外交上扮演积极的角色，但一旦公共进入传统外交领域，一个国家就无外交可言。美国是民主的典型，但美国的外交是高度集权的。如果中国所提倡的公共外交，演变成外交领域的“泛民主化”，损害的必定是国家利益。

　　问题在于，如何消减公众对外交领域的愤怒？很简单，要跳出目前的恶性循环，首先必须把外交做好。外交做好了，公众的愤怒自然就会消退。公众的愤怒消退了，外交领域的自主性就会增强，政治家、战略家和职业外交家就可以更专业地把外交做好。专业的思想、专业的决策、专业的执行，这些是一个国家好外交的前提条件。尽管各种非政府力量在崛起，但这个世界仍然是主权国家时代。主权国家因此必须通过各种方式，来强化自身作为外交主体的能力，而非被非政府力量拖着走。

　　中国的内部外交环境正在变化，对外交事务的挑战正在迅速增加。很显然，这些内部环境变化既有其必然性，也是可以加以改革的。如果不能根据新的内部环境来改革外交的思维、政策和执行结构，不仅很难追求“大国大外交”的理性局面，而且不同形式的外交悲剧也会变得不可避免。

　　作者:郑永年是新加坡国立大学东亚研究所所长

　　来源: 作者专栏