陈奎德：中国政治转型的诱因（上）

提要：本文通过对台湾解严过程（旁及苏联、东欧转型）的剖析与比较，探讨中国的诱导性制度变迁的内外机制、诱因及其可能途径，特别是研讨专权当局在关键时刻利益考量的历史功能.它探索了制度转型临界点降临的条件，并分析了政治转型过程中国际压力、国内利益集团博弈、中央与地方博弈的诱导性作用。
　　

一、蒋经国何以解禁？

　　1987年7月14日，台湾的威权主义统治者蒋经国总统突然发布命令，宣告台湾地区，包括台湾本岛和澎湖地区，自7月15日零时起解除戒严，该命令的核心为解除党禁、报禁，即正式承认反对党存在的合法性，正式承诺民间可以独立创办各类媒体，实现真正的新闻自由，从而结束了国民党赴台38年来对台岛一直实行戒严的历史。这是台湾政治史上划时代的一步。从此，台湾的政治流程结束了威权时代，回归1946年中华民国宪法，正式跨入宪政轨道。

　　专制统治者自行放弃绝对垄断的权力，投身于胜负不确定的政党竞争中，置身于独立媒体的自由揭露和批评中，这是在世界政治史上罕见的事件。因此，多年以来，人们一直盛赞蒋经国先生的政治勇气、睿智和高尚德行，盛赞他放弃一党之私开辟民主新路的伟大历史功勋。

　　诚然，蒋经国先生此举顺应了潮流，自当彪炳史册。然而，若说它纯然是舍弃本党利益和个人权位的道德义举，则是浪漫主义的想当然。事实上，没有任何一个统治者是因良知而甘愿舍弃最高权力的。那么，是什么因素影响甚至诱导了蒋经国下定决心，开放党禁报禁，并决心把反对力量吸纳入政治体系呢？

　　这与当年国民党政权所面临的内外困境密切相关。正是这些困境的巨大压力，加以制度转型后可能的利益诱因，才是导致经国先生毅然跨出这一关键性一步的最重要动力。

　　当年，美国尼克松政府为抗击最大的威胁苏联帝国，突然与北京联手，此举引发国际政治连锁反应。鉴于地缘政治中冷酷的现实主义，也鉴于西方民主国家早已不满蒋氏在台的威权统治，于是，台湾的中华民国于1972年失去联合国席位，西方各主要大国在外交上也纷纷离台而去。虽然台湾有耀眼的经济起飞，但国府仍突然成为风雨飘摇中的“亚细亚孤儿”，面临极其严峻险恶的外交内政情势。有鉴于此，国民党为维持台湾在国际社会的生存和尊严，必须有置之死地而后生的决心。而起死回生之惟一生路是：迅速奠立自己的政治正当性基地：民主化与本土化；以民主的象征符号，作为与大陆共产极权统治相对比、相区隔的标志，从而在根本上确立其统治合法性。以此赢得国际社会的同情，获得国内民众的支持。因此，走向民主化与本土化，成了台湾赢得国际善意渡过生存危机的最大政治诱因。

　　而在台湾内部，虽然《自由中国》组党失败雷震被捕，《文星》后来也在政治压力下夭折。然而失去联合国席位后的台湾，于1972年实施本土化改革，出现所谓“向内的合法化”运动，即中央威权统治的本土化运动。1978年增额中央民代改选(1950至1969年这20年间，台湾选举只到省议员和县市长层次，中央选举是冻结的)，此契机使（非国民党、实为民进党前身的）“党外”人士开始组织化。他们以巡回助选团的方式到台湾各地大串联，并发表12条共同政见：要求开放党禁、报禁、解严、国会全面改选、省市长民选、司法独立、军队中立等。1979年5月，《美丽岛》杂志社宣布成立，该杂志的组织方式，其实就是为了组建一个没有名称的政党。面对反对党禁区被突破的危险，国民党当局当年实施镇压，《美丽岛》杂志社的重要成员全部入狱并被审。虽然反对党的这一波涌动又被镇压下去了，然而该事件却使黄信介、施明德和辩护律师陈水扁、谢长廷等新星开始崭露头角，日获人心。台湾当局所承受的岛内要求解禁的压力，日益增加，成立合法反对党的诉求，已经呼之欲出，逼近总统府门槛了。

　　1984年11月，《蒋经国传》作者江南，在美国被台湾情治部门暗杀。一时国际舆论鼎沸，台湾的国际形象跌落到最低点。江南事件被人称为几乎压倒专制骆驼的最后一根稻草。之后，国民党当局名声愈来愈差，所受的压力愈来愈大，已经接近了临界点。

　　1986年9月28日，“党外”各团体在台北正式宣布成立“民进党”。此时台湾并未解除戒严法，按照过去惯例，此举应是非法。但是，蒋经国并未干预，默许了此事。这是一个微秒而重要的政治讯号，预示了台湾未来的走向。

　　随后，1987年，瓜熟蒂落，蒋经国毅然决然，解除党禁、报禁。

　　人或要问，什么是台湾当局开启封锁多年的政治阀门的钥匙？在笔者看来，最根本的是当政者的利益考量。首先，统治集团特别是威权领袖通过评估，已获得大体共识：形势发展到当时，镇压的代价已经比宽容的代价大了。在他们的评估中，倘若一仍其旧，实施镇压，当然好处是可以暂时免除了对自己垄断权力的威胁；但是，回顾历史经验，他们意识到，即使强化镇压，也不能彻底消灭反对运动，并且徒然增加社会与政权的两极对立，丧失统治合法性，受到国际社会愈益严重的孤立。

　　除了国内外“合法性”“认受性”危机以外，另外一项正面的诱导性因素，就是国民党评估了从过去仅有县市长选举而走向开放全面选举的利弊。他们体认到，开放选举，具有整合中央与地方菁英的功能。由于国民党与台湾并无渊源关系，能获得社会支持的方式就是建立一个选举系统，以创造其统治是得到地方菁英支持的正当性。而对地方菁英而言，由于国民党掌控了大部分社会与经济资源，除加入国民党并与之合作外，无法得到自己的政治与经济利益。简言之，选举能使当局收编地方菁英，地方菁英也因进入体系而得益，所以，国民党在一时还能保持资源优势，不会影响自身执政地位。对选举的这一整合功能的正面评估，构成当时开放更高层次选举的诱导力量。

　　基本的诱因在于，当政者评估：镇压的代价已经比宽容的代价大了。这就是转型的临界点。

　　回观中国大陆，我们体认到，重要的不是反复要求主政者道德发现、良知觉醒，而是创造和积累客观的——政治的、经济的、社会的、甚至军事的——条件，使权力当局认识到镇压的代价已经大于宽容的代价。如果积累并达成了该种历史条件，则政治转型的临界点将顿时呈现于政治流程中。这种积累各类诱导性因素，促成转型的过程，也就是笔者所谓的“诱导式”的制度变迁。

　　人们无法诉诸独裁者的良知觉醒，但可以诉诸他们的利益盘算，诉诸客观的利益诱因。

　　这些利益诱因当然包括政治家的权力、（历史）地位、名声、威望、本党执政权力等等；增进公共（国家）利益也是一个可能因素，但不是政治家考虑的首要因素或权重因素，其实公共选择理论及其他很多学说都明确地指出了这点。正如布坎南（Buchanan, J.M.）所说：“必须把政治家和政府官员看作是用他们的权力最大限度地追求他们自己利益的人。”（注1）

　　二、诱导性制度变迁

　　事实上，除暴力革命外，各国在制度演化史上，都有其不同的利益诱导方式。传统上，英美普通法系统国家，除了国会立法之外，其日常制度形成在很大程度上就是由诱导性制度变迁的过程导致的。在那里，当各利益主体在各方都有利可图时（所谓双赢或多赢格局），通过司法案例的确立就可以形成新的制度安排。美国的案例法特别容易导致大量的诱导性制度变迁出现，所以制度时时创新已经成为美国常规生活方式的一部分了。

　　中国的诱导性制度变迁当然与美国非常不同，原因在于中国需要改变的是基本架构，而不是如美国变的是具体法规制度。就这点而言，中国目前面临的任务与1986-87年蒋经国先生有类似之处。然而，即使如此，在当今中国利益集团分化日益明显不可逆转的情况下，在国际社会日益渗入中国的情况下，特别是中国进入WTO这个巨型的“制度磨合器”的态势下，在“市场经济地位”的国际标准驱迫下，事实上，在经济领域中，中共过去一系列不合国际规范的所谓“中国国情式”的制度正在进入历史性的“转型磨合期”。这一制度变迁，正在日积月累，用共产党的哲学语言，“从量变到质变”，从而促成更深入的制度转型。

　　经济领域的制度变迁20多年来在中国是明显的，特别是加入WTO之后，正在加速运行。

　　外部诱因

　　制度变迁，就外部诱因而言，WTO 的规章、西方主要工业国家尚未承认中国的“市场经济地位”等巨大的外部压力，都是国际社会诱导催化中国经济领域的制度性变迁的强大力量。

　　如，中国加入WTO之后，出现了崭新的情势。一些过去不准中国人染指而实行国家垄断的行业禁区，象银行、保险、网络公司、大学等行业，按照入世协议，其中部分已经或即将对外国人开放，对外国资本开放。这样，就势必造成某种“反向国民待遇（reversed national treatment）”，即： 外国人到中国来可以享有中国的“国民待遇”，但中国国民自己在国内反而不能享有“国民待遇”。在2002年，有一个典型案例，上海有位民营企业要办银行，提出申请，银行管理部门拒不批准。于是被这个民营企业告上了法庭：问为什么你让外国人来办银行，却不让我们办银行？并且提出：国家有政策，凡是对外国人开放的领域都要对民营企业开放，你为什么还不开放？他实际上是在诉诸法律，起诉中国官方“歧视本国公民”。这一官司虽然无疾而终，但对这种“反向歧视”的批评与抗议一直不绝于耳。最近，人们注意到某种“滞后效应”的出现：当局近来已经对民间集资、私人集资（实质是走向中国的民营银行）持某种开放态度，即是说，近年来北京当局对过去设立的针对中国人的“行业禁区”，正在静悄悄的松开了一些缝隙，有了一定的制度性松绑。这实质上正是中国加入WTO之后的诱导性制度变迁。

　　过去学界有关共产世界变迁的国际影响因素（主要是挑战、依赖和示范三类影响）的论述，常用前苏联、东欧与中国作对比，前苏联时受到美国（特别是星球大战计划的）的强有力挑战，而东欧则是因政治军事上依赖苏联，苏联（戈巴乔夫新政后，表明不干预东欧国家自主意志）一撒手，东欧迅变。而东欧在经济上已依赖西方极深，故合乎逻辑转向西方）。而中共，从建政渊源上就比东欧独立，以后依赖国际社会的程度也相当弱，民族主义却很强，故难于被挑战、依赖和示范三类因素所影响。(注2)
　　
　　然而自中国滑入市场经济轨道，特别是加入WTO后，它与国际社会的关联度依赖度之深与过去完全不可同日而语了，因此过去学界有关中共独立于国际影响之外的论述已大部失效，人们今天看到的是一幅中国与世界紧密互动的崭新的图景。北京的某些行为方式，若离开国际因素已经很难获得正确解读了。

　　今天，人们很容易观察到，通过WTO以及其他国际机构和重要国家的压力、影响和诱导，中国经济制度的变迁无日无之，随时都可见到新的法规出台，中国经济正在纳入世界体系中；同时，“中国特色”又企图影响世界体系（注3），呈现出一种精彩而强劲的双向互动。此类论述繁多，兹不赘述。

　　内部诱因

　　制度变迁，就内部诱因而言，利益集团的博弈是诱导性制度变迁的主要内部动力。人们已经注意到，目前中国社会的一个重要特征是：利益集团的出现及相互博弈。利益集团的形成是趋向市场经济时利益分化的必然结果——在利益分化的基础上，不同的利益主体在逐渐发育起来，而在共同利益基础上利益主体逐步整合成为利益集团。在经济领域，大的利益集团诸如：非国有企业家群体（外资、合资、民营）、国营企业、中央官僚集团、地方官僚集团（与相关企业家的共生关系）等等。

　　从大的格局看，目前中国上层利益集团的分殊莫过于地方官僚集团与中央官僚集团的对峙、博弈、妥协和平衡了。

　　已经有很多事件，显示出广东、上海等等各地方利益集团与中央正在进行的博弈游戏。最近发生的一桩典型是广东横琴的案例，该案相当公开地显示了广东与现中央明显的对抗性博弈。2005年8月，粤港澳三地近百名企业家代表赴横琴岛考察；9中旬，中国总理温家宝视察了横琴，他强调横琴是“宝地”，并要求地方诸侯要“谋后而动”、“不可乱动”，不要著急开发招商的具体工作；但据报珠海却在同年10月份在三藩市跟美国一家赌业集团签约，欲在横琴分六期发展一个“拉斯维加斯模式”的渡假村。并且，似乎地方有意联合各诸侯的力量形成一股对中央的压力。（注4）

　　另一案例是不久前的内外资企业“两税合一”问题。围绕这一问题进行的利益博弈也激烈展开。从阵营来看，大体是中央管财的部门、内资企业和部分专家学者为一方，而另一方则是中央管商的部门、外资企业以及一些地方政府。2005年1月12日，财政部长金人庆公开表示:“统一内外资企业所得税税率已经迫在眉睫，现在时机已经成熟，不能再拖了。”但也几乎就在同时，2005年1月5日，一份名为《在华投资的跨国公司对新企业所得税法的若干看法》的报告出台。报告提出，希望新的企业所得税法能够就现有的优惠政策给予外商投资企业5～10年的过渡期，并且希望中国政府能够在新企业所得税法中给出一个“合理的、具有竞争力”的企业所得税率。这份报告后来被称之为外资企业的“联合上书”。更有人说，这是外资企业联手要挟北京。2005年3月的北京“两会”期间，“两税合一”的议案没能付诸表决。这意味着统一内外资企业所得税税率的努力再次遭到挫败。《华尔街日报》对此报道说:“这使外资企业暂时赢得了一场胜利。”这表明该博弈的结果是，中资企业比外资企业略逊一筹。（注5）

　　这就提出了一系列的问题：如何保障利益博弈相对公正地进行？如何解决利益博弈过程中的冲突？如何在利益博弈中浮现出新的制度安排？

　　中国经济领域的制度变迁由于缺乏基本的政治架构的相应变化——缺乏司法独立，没有自由舆论，没有反对党监督，没有自由选举，中央与地方的权益缺乏宪政架构上的明确划分——因而经济制度的转型时有畸形，利弊参半。

　　如，房地产商是中国的一个发育程度最高的利益主体。过去十几年间，房地产业积聚了大规模的经济和社会资源，由此形成的房地产集团以自觉的意识甚至集体的力量影响公共政策和社会风向的努力也是最早的。在上述中国的制度背景下，房地产利益集团最有效的办法是与地方行政权力结盟。近些年来在政绩、财政压力以及其他种种因素促发下导致的地方政府对于“经营城市”“出售土地”的兴趣，则为房地产与地方政府的结盟提供了可能。地方政府官员在土地征用、地皮出让、工程项目中的腐败行为，更成为这种联盟关系的粘合剂。中共中央对房地产的调控与地方政府反调控的博弈，是2005 年涉及利益面最广、博弈技巧最纯熟、悬念最多、结局也最扑朔迷离的一场博弈。政府对房地产的关注可以说是前所未有，而更令人印象深刻的，则是由房地产开发商和部分地方政府进行的反调控。一年时间过去，究竟鹿死谁手？目前的胶着状态显然还不能提供确切的答案（注5）。而最近几年，煤炭、电信、石油、电力和汽车等垄断或强势的产业集团，都在开始利益集团化，并开始对公共政策的制定产生明显的影响。在当前政治架构内，人们注意到，这些方面利益集团的联盟和博弈结果对多数中国人而言是负面的。

　　鉴于过去的一些具体法规不合理，又鉴于中国不像西方社会，社会尚无法以组织压力集团的方式来影响政策导致制度改正。因此，在这种历史阶段，中国的有些要求制度变迁的压力是由突发事件引起的，如，孙志刚事件（成功）、萨斯事件（产生部分效果）、太石村事件（尚未成功）都是显例。无庸讳言，因孙志刚事件导致的收容法的取消；私人集资（因孙大午案等）的逐步松绑；如，在各有关利益集团的压力和游说的诱导下，取消农业税；另外，正在逐步进行过程中的取消户籍制度，….等等都可以视为正面的制度变迁。

　　从经济导向政治

　　实际上，观察家都注意到了，在中国的地方与中央的博弈中，以及突发事件引起的制度变迁中，掺进了新旧中央的派别政治，出现了两种对峙，两套博弈：1）中央vs. 地方， 2）新中央（团派） vs. 老中央（上海帮）。这两套博弈互相纠缠互相牵扯，你中有我，我中有你，这就使得游戏更为复杂，并且难于水落石出，并使任何一派都难于获得压倒性胜利。这是否意味着中共体系内的派别制衡开始出现，尚有待观察，但其重要性是无疑的。在强人已经消逝的中共体系内，党内派别的公开化是不可避免的。这些派别力量目前的隐性制衡如何逐步稳定，在客观国内外力量的诱导驱迫下，如何走向公开化的制度性的制衡结构，这是观察中国政治变迁走向的一个重要基点。

　　中央与地方的平衡和博弈，将在很大程度上勾画出中共体系的政治地图，类似民国初年的“政令难出北京”的局面将不可抗拒地、缓缓地出现。现在已经浮现出了某些端倪。

　　此外，为了在竞争中胜出，必然地，博弈各方都会选择自己与其他利益集团的结盟关系。一旦博弈过程趋向剧烈，博弈双方（多方），会不得不打出吸引人的政治诉求，诉诸社会中下层，发动社会力量起来参与博弈，打击、削弱对方。鉴于现代中共领导者早已丧失其意识形态信念，没有内在信仰，因此只要能在博弈中获胜，他们可以不择任何手段，甚至不惜超越其党内斗争的游戏规则，他们提出的政治诉求是实用性的工具性的，只是为吸引支持者
　　（注6）。

　　但是，他一旦亮出了诉诸某些民间利益群体的政治旗帜，就不以他的意志为转移地，他也被这一旗帜（符号）收编了。因此这种结盟将影响该政治利益集团在政治光谱中的位置，上述诱导性的制度变迁就已经不可抗拒的进入了政治领域。从而在历史过程中逐步诱导出类似（左右翼）政党竞争的格局。

　　从经济导向政治，上述历程是预示了历史与现实中演变的基本路径。不难观察到，中国当代制度变迁的瓶颈在政治领域。不突破这一瓶颈，其他领域的改革往往遭致严重扭曲。有鉴于此，本文集中关注的也是政治与社会领域的诱导性制度变迁。

　　作者：陈奎德，纵览中国