轰隆隆问责，静悄悄上岗：问责沦为“带薪休假”

　　从被撤职到重新出山，上海静安区的两位官员只等了半年时间，创造了受处分官员复出速度的新纪录。风口浪尖时，党政主官被免职或撤职；风暴过后，悄然复出。法律虽无规定禁止“问题官员”复出，却不免令人生疑：官员免职是不是“带薪休假”？


　　快与慢

　　2011年12月，张仁良出现在新疆喀什一个工地现场。他的职务是上海援疆前方指挥部常务副总指挥，是喀什100多名上海援疆干部的领导层成员。2012年元旦刚过，张又履新喀什地委副书记。此时，距离他被撤职处分，刚满半年。

　　张仁良是上海前任静安区委副书记、区长。2010年11月15日，一场大火烧毁了其辖区胶州路一栋教师公寓楼，酿成58人死亡、71人受伤的惨剧，直接经济损失过亿元。

　　在去年6月公布的国务院调查组结论称，火灾事故的间接原因，包括静安区政府对工程项目组织实施工作领导不力。

　　不过，张没有立即遭解职。在火灾事故后6个多月里，他继续以副书记身份参加党的各种会议，以区长身份主持这个上海最小行政区的政府工作。过程之缓慢，令舆论一度猜测，高层不准备对上海的地方官员追责。

　　人们回想起追责最为严厉的2008年，其间典型要数当年9月山西临汾市襄汾溃坝事故。同样是一起影响恶劣的特大责任事故，官方处理迅猛，引发政坛大调整。先是“问责风暴”，接着是党纪政纪处分。事发后仅一周，时任山西省长孟学农引咎辞职，副省长张建民被免职。紧接着，到任临汾刚半年的市委书记夏振贵被停职检查。

　　辖区内为何发生特大火灾，造成重大人员伤亡？张仁良不是没有反思。他曾在新闻发布会反省说，“我们负有不可推卸的责任，我们一直沉浸在极度悲痛中。”

　　2011年5月初，张仁良最后一次以静安区长身份见诸官方媒体。他主持区长学习会，带领下属学习“如何整顿规范建筑市场，加强工程建设质量安全管理”。

　　在公众等待6个多月后，2011年6月9日，追究责任的重锤高高举起。官方公布了国务院批复的火灾事故处理决定。除26名责任人被追究刑事责任外，28人受到党纪、政纪处分。其中，张仁良被行政撤职、撤销党内职务；区委常委、分管建设的副区长徐孙庆受到的处分，也是行政及党内撤职。

　　记者查阅处理决定发现，张、徐等28人遭遇的处分有两种类型：记过、记大过、降级、撤职；严重警告、撤销党内职务。前者属政纪处分，后者属党纪处分。

　　2011年7月，张仁良的名字出现在上海九届市委十五次全会的决议上。此次全会按照党章规定，“对市委常委会作出的给予张仁良同志撤销党内职务处分的决定予以追认”，而张的上海市委委员一职被其他同僚取代。

　　不过，张仁良、徐孙庆遭受的处罚并非最严厉的。党员最严厉的纪律处分是开除党籍，公务员最严厉的处分是开除。官方调查结论显示，张、徐等人只是“领导不力”，因此，没有遭遇削职为民的尴尬，他们依然是上海市管干部，党内同僚仍称之为“同志”。

　　事实上，自2003年“非典”时期开启大规模追责以来，涉事官员们的最严厉处分只是撤职，或者在问责中被免职。几乎无人沦落到被开除的境地。

　　本刊记者细数2003年以来十余起重大公共事件和安全责任事故，最终动用撤职处分有6次，包括山西黑砖窑事件、贵州瓮安事件、山西襄汾溃坝事故，以及三鹿奶粉事件，后三次都发生在2008年，是官员被撤职最频繁的一年。最近两次是上海“11·15”火灾事故和江西抚州爆炸案。

　　对于“政途即前途”的官员来说，撤职很可能意味着仕途搁浅，而且这一污点会被记入个人档案。

　　可以想象，仕途遇挫的张仁良，在公众视野之外度过了一段怎样的时光。被撤职前，50岁的张已经在静安区长的位子上干了6年，完全可以再进一步。

　　但张仁良的官运，似乎比那个被人称为“倒霉蛋”的夏振贵好得多，2009年4月，夏振贵被撤销党内职务，至今未见其复出消息。而张仁良只煎熬了6个月就复出了，其速度之快，超乎人们的预期。


　　“外放”与“转企”

　　从上海到新疆喀什，路程超过5000公里。这是张仁良的复出路径。“外放”边疆，也许不那么引人注目。

　　张仁良履新的上海援疆前方指挥部，是上海援疆在前方的总协调机构。2010年初，在中央部署下，新一轮对口支援新疆工作启动，上海对口支援新疆喀什地区下属的莎车、叶城、巴楚、泽普等县。没人料到，援疆会成为张仁良仕途搁浅后复出的机会。

　　本刊记者无法从上海市委组织部门获得组织上选派张仁良入疆的原因。记者注意到，张仁良早前因工作关系和喀什有过接触。

　　2010年7月，在张仁良任区长时，静安区与喀什地区巴楚县签署了《区县对口支援意向书》。当月月底，张仁良还在静安接待来访的喀什巴楚县党政官员。

　　此外，兼任上海援疆前方指挥部总指挥的上海市政府副秘书长陈靖，更是张在共青团上海市委时的老熟人，二人一起共事7年。

　　官方资料显示，两人几乎同步进入共青团上海市委。1995年10月，张仁良和陈靖分别由宝钢、华东师大调入共青团上海市委担任副书记，2001年，陈靖擢升团市委书记，2005年调任闵行区区长。而张仁良2002年离开共青团系统，2005年主政静安区。


　　张仁良赴疆任职，是否因陈靖的引荐不得而知。一个月后，陈靖在新疆喀什外出调研时，常务副总指挥张仁良陪同在他的身旁。

　　去年12月，身穿果绿色防寒服的张仁良密集出行，先是陪同昔日在共青团的上司参加援疆项目开工剪彩仪式，后到高速公路项目工地检查工作。在一个上海援建项目点，张仁良还着力强调要求“工程质量过硬”。

　　在常务副总指挥职务之外，张仁良很快获任新的党内职务。2012年1月4日，喀什地委召开2012年度第一次委员（扩大）会议，地委书记程振山宣读了新疆自治区党委“关于任命张仁良同志为中共喀什地委副书记的通知”。这个职务曾属于陈靖。

　　当张仁良穿着防寒服在偏远的喀什复出时，几乎同一时间，张昔日的副手徐孙庆，转岗到一家注册资本超40亿元的上海市属国有企业任职。上海国资委的任免名单显示，2011年12月，徐孙庆履新，出任上海市申江两岸开发建设投资（集团）有限公司副总裁。这是一个令人艳羡的国企高管岗位。申江集团专门从事黄浦江两岸综合开发工作，上海市土地储备中心是其大股东。除政府支持优势外，该公司拥有的土地在黄浦江两岸核心区域，寸土寸金，竞争对手难望项背。

　　从政府转岗到企业，避开关注焦点，曝光率远不如在政府高，同样也不那么引人注目。相比张仁良“外放”、徐孙庆转岗到国企，更多党政主官的复出路径，仍然是在一个相对狭窄的圈子里婉转腾挪。

　　省部级领导转到职能相对清闲的国家部委或中央机关任职，如前山西省长孟学农，复出任中央直属机关工委副书记；地市级主官到省属厅局任职，如河北前石家庄市市长冀纯堂任河北省工信厅副厅长；县级主官则到地级市下属局或派出机构任职，如贵州瓮安前县委书记王勤到黔南州财政局任副局长，江西宜黄前县委书记邱建国则履新抚州金巢开发区管委会主任。

　　在诸如铁路、工商等实行垂直管理的机构，官员一旦遭问责被免职，则在系统内流动。山东滨州工商局前局长邵立勇，因在汶川地震全国哀悼日期间组织公费旅游被免职，他的复出地是山东威海工商局。而前济南铁路局局长耿志修，因胶济线铁路超速事故被免职，复出时的职务是铁道部安全总监。


　　高调与低调

　　根据《中国共产党纪律处分条例》规定：“党员受到撤销党内职务处分，两年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务。”而政纪处分条例也规定，行政撤职的处分期是两年，为此，接受处分未满两年的张仁良、徐孙庆，其火速复出引起较大质疑。

　　从党内职务看，上海静安区委副书记与新疆喀什地委副书记的职务相当，张仁良复出担任后一职务，似乎与上述规定相悖。

　　而申江集团副总裁，按行政级别属于厅级干部，被撤销静安区委常委、副区长职务的徐孙庆，处分期未过就出任国企高管是否违规？记者注意到，目前上海市委组织部门尚未对张、徐二人复出做公开解释。

　　党纪政纪处分、刑罚、问责是追究党政官员责任常用的三种方式，其中党纪政纪处分轻于刑罚，却比问责具更长的时限。比如，撤职的受处分期为两年，两年内不得担任与原职务相当的职务；而引咎辞职、责令辞职、免职等问责，对应时限为一年。

　　不过，做出党纪政纪处分所需要时间较长，常达数月之久，问责程序却能立即启动并生效。因此，在重大公共事件紧张期，迅速对党政主官高调问责，制度设计者视之能取得良好的政治、社会效果，利于舒缓矛盾，平息事态。

　　从2007年山西黑砖窑事件开始，近5年来，几乎每次重大公共事件发生后都会先对党政主官问责。山西襄汾溃坝事故、贵州瓮安事件、三鹿奶粉事件、江西抚州爆炸案更是先行问责，数月后再追加党纪政纪处分。

　　与高调问责时出现的较大社会反应相比，“问题官员”们的复出都极其低调。

　　本刊记者梳理发现，“问题官员”履新后，未见官方主动披露其复出程序，实际上法律也无类似要求。其履新的信息，多是细心人从蛛丝马迹中捕捉到的。

　　贵州瓮安前县委书记王勤复出的蛛丝马迹，寻觅自一位新华社记者的新书；江西宜黄前县委书记邱建国、县长苏建国双双履新的消息，则来自抚州当地一家民间论坛。

　　如果不是媒体2012年1月的报道，人们甚至不知道，三鹿奶粉事件的主要责任人冀纯堂也悄然复出了，他已出任河北省工信厅副厅长。早在2011年10月，冀纯堂即以副厅长的身份参加官方活动。

　　如果不是近期网帖爆料，人们不知道，在2008年“问责风暴”中，因一场矿难被免职的黑龙江七台河市新兴区女官员刘丽，早在3年前就复出了。

　　风口浪尖时，党政主官被实施问责，风暴过后，却又悄然复出，被发现后舆论哗然，官方或解释“符合规定”，或不予置评。这一演进模式似乎正在成为某种惯例。法律虽无规定禁止“问题官员”复出，却不免令人生疑：官员免职是不是“带薪休假”？

　　“我国由于被问责官员几乎都能复出并换个地方官复原位，使公众对问责制的实际效果产生疑问。当然，我国的这种做法有其特定的原因和理由，但从理论上说，我认为公众的这种疑问是合理的。” 国家行政学院教授竹立家认为。

　　“轰隆隆问责，静悄悄上岗。”或许，民意的不满正来源于此。每次“问题官员”悄无声息地复出，被曝光后总能引起新一轮舆论风波。

　　中国政法大学行政法教授王成栋称，“问题官员”是否重新起用，“应该有更严格的考察，复出的程序应该更透明更公开。只有这样，才能避免暗箱操作的嫌疑，复出的官员才有正当性。”

　　在因问责被免职官员行列，复出速度第一的保持者，一直属于黑龙江女官员刘丽。这位奇女子只用了3个月就咸鱼翻生，如今更升任七台河市副市长。

　　银牌可能要颁给原济南铁路局局长耿志修，他的复出时间是5个月。耿2008年10月因胶济线铁路超速事故被免职，5个月后，他就以铁道部安全总监身份在当时铁道部长刘志军身旁亮相。

　　偶尔，舆论的关注也能使少数几个官员“带病复出”未遂。2009年3月，三鹿奶粉事件的主要责任者之一、国家质检总局食品生产司原副司长鲍俊凯受记大过处分，但在处分下达前，他已异地升任安徽出入境检验检疫局局长、党组书记。在舆论的聚焦下，一个月后，国家质检总局收回成命，鲍俊凯被调回总局任科技司副司长。

　　2012年2月，张仁良、徐孙庆复出的消息被人公布在微博和网络论坛。“没想到会这么快。”有人感叹。

　　两位遭纪律处分的官员，是另一项纪录的创造者：从被撤职到履新，只花了半年时间。此为受处分官员复出的最好成绩。

　　追责的重锤刚刚高举，旋即轻轻落下了。没有人愿意被砸倒。

　　（备注：本文所述之“问题官员”，皆为在公共事件后受撤职处分以及遭上级问责被免职的官员，不包含其他原因被免职者。）

作者：曾向荣，原载: 共识网