明辨台美TIFA與台美FTA的差異

美牛修法案在立院表決在即，最近美國貿易代表柯克及美國在台協會台北辦事處處長司徒文相繼談話表示，只要解決美牛議題，即可重啟台美貿易與投資架構協議（TIFA）的諮商。柯克與司徒文的說法，相信許多人會自然而然的解讀為：「解決了美牛議題，台美即可洽談自由貿易協定（FTA）。」

　我方不少人對台美TIFA之所以會有這樣的聯想，大概是受兩岸經濟合作架構協議（ECFA）的影響，但這卻是一個錯誤的聯想。雖然兩者皆稱架構協議，實際卻有天壤之別。以兩岸ECFA而言，2010年9月生效後旋於次年元旦調降數百項貨品關稅（早收清單），並展開貨品貿易、服務貿易、投資保障及爭端解決等四項協議的協商，其目的就是要儘速建立兩岸自由貿易區。

　但台美TIFA早在1994年已經簽署，而雙方之所以簽署這一紙協議，只是為讓台美經貿往來有一個定期的官方協商平台。這紙協議簽了18年，但只在1995年、1997年、1998年、2004年、2006年及2007年舉行過六次會議，而這些會議所討論的一切議題，從來就不是為了建立台美自由貿易區而談。也因此TIFA雖已生效18年，但迄今雙方距離邁出洽談FTA的第一步，都還極為遙遠。

　大約六、七年前，台灣每次向美方提出洽簽FTA時，美方總會以台灣著作權法、專利法該修正一下，農業市場應更開放一些，才能與台灣洽談FTA。美方認為智財權、農業議題反正都是今後洽談FTA會碰到的問題，如果台灣不符合美方的期待，即使雙方日後洽談FTA，也難達成協議。對於美方的呼籲，台灣官方總是從善如流，滿心以為符合美方期待即可有所進展。然而這些年每次我方提出洽談FTA，美方又以談判人手不夠為託詞，表示難以將台灣列入優先談判的對象。

　令人遺憾的是，自從台灣的政治人物把台美TIFA與兩岸ECFA做了不當的類比與聯想之後，近年美方更順水推舟把台美洽談FTA的戰線往後退至復談TIFA。以前美方總是說台灣若不修專利法、著作權法就很難和台灣洽談FTA，現在則是說台灣若不解決美牛議題，就很難重啟TIFA諮商。

　儘管我方一廂情願認為重啟TIFA諮商就等於讓台美FTA向前推進一步，但從法理上來看，TIFA的復談與台美FTA不必然有因果關係。換言之，今天美方若真有意願和台灣洽談FTA，則即使不重啟TIFA談判，照樣可談。但如果美方沒有意願和台灣洽談FTA，那麼再召開10次、20次TIFA會議，亦復無用。

　美方對台美FTA的態度雖仍極為模糊，但執政當局這段時間卻經常對外表示，美牛開放與否，是恢復TIFA的關鍵，只有恢復TIFA協商，利用堆積木的方式，才能一步步洽簽台美FTA。我們認為政府高層的說法有兩個迷思：（一）美國迄今只說解決美牛問題，可以恢復TIFA的談判，但有承諾要和台灣洽談FTA嗎？（二）堆積木方式的談判真能為台美FTA打通終南捷徑，而有益於台灣經濟嗎？

　就第一個問題而言，美方迄今的標準答覆是：「只要美牛過關，TIFA可以重啟談判。」這樣的承諾是明顯不足的，即使政府高層認為以美牛換取台美FTA是上算的，也不能想當然爾地把TIFA自動連結到FTA。必須讓美方白紙黑字的承諾：「只要美牛過關，台美可以立即展開FTA的洽談。」如此才能讓我方的犧牲獲得相稱的回報。

　至於第二個問題，即堆積木的談判方式是否妥當，那就涉及談判策略了。眾所週知，近年各國所簽署的FTA，涵蓋範圍雖不盡相同，但不外是關稅調降、服務業市場開放、雙邊投資協定、雙邊租稅協定等等。政府高層所談的堆積木，大意是指今年洽談貨品協定、明年洽談服務貿易協定，後年再洽簽投資協定、租稅協定，當這一個個協定都談妥了，就好像一個個積木都堆起來一樣，台美FTA即可大功告成。

　堆積木的談判策略似乎有些道理，但重點在於要先堆哪根積木？美國這些年最想堆的積木是投資協定（BIA）、租稅協定（DTA），但台灣最需要的卻是貨品進入美國市場可享零關稅的貨品貿易協定。今天的局面很清楚，美方想堆的積木未必有利於我方，在美國向來強勢之下，如此積木堆的愈多，我方的籌碼流失的就愈多。至於台灣所想要的零關稅這根積木，何年何月才堆的上去，恐怕已沒有人說的準，而這是政府所想要的結局嗎？如此所簽署的FTA對台灣有益嗎？

　近年不論多邊談判或雙邊談判，所以經常以套案方式尋求共識，而不採堆積木方式，原因在於不同國家對於不同協定，秉持不同的立場，以套案的談判策略可以相互折衝，促成共識的形成，例如我在投資協定讓你一些，你在貨品協定讓我一些，以在取捨之間尋求彼此最大的利益，而這正是堆積木所辦不到的。

　我們建議決策當局，與其讓美牛與TIFA掛鉤，不如更明確地讓美牛與台美FTA掛鉤，以免徒然損失我方這一千載難逢的籌碼。其次，與其採用堆積木的策略任由美方主導，不如綜合貨品、服務、投資、租稅等協議一併進行談判，才能使我方有更大迴旋的空間。簽署FTA是要提升台灣的經貿競爭力，簽的快不如簽的好，期盼馬總統深思之。


台灣 中國時報