陋規：中國官場的癌細胞

陳智傑

【明報專訊】廣東陸豐烏坎村的風波，使地方官倒賣民地的老問題又再浮出水面。基層幹部為了「建設」而強搶農地、污染水源等「舊聞」，成為2011年歲末的亮點。在千夫所指之際，廣東省政府承諾向村民讓步，使各方暫時找到一個下台階。

貪污欺民，固然涉及官員的品格。不過，把問題完全訴諸於道德和幹部質素，亦是十分簡化的陳義。建國以來，中央不知破了多少回特大貪污案，撤換了無數玩忽職守的官員，但幹部問題仍屢見不鮮、群體事件此起彼落，甚至是被撤官員「帶病復職」也漸漸見怪不怪。中央用以糾察百官的兩門板斧：訴諸道德和人事任免，已開始顯得黔驢技窮。再者，中國官場之人員多如繁星，尸位素餐者有之，但亦很難說其中沒有秉公正直之人。問題是：好官跑到哪兒？好官是否都沉默了、變壞了？

中國的官僚集團，源遠流長。在「家天下」的時代，龐大的官僚集團成了王室管理帝國的命脈，但官僚集團賴以為生的種種陋規，卻成了一個又一個皇朝的催命符。陋規，是指不公開的公家收支，但卻為政府和社會默認，情就如黑市（見蔣夢麟之著作《西潮》）。所謂的陋，是指不好說，不太合法，但卻是官場中心照不宣的期待（見吳思之著作《潛規則》）。

地方官薪俸微薄，經費不多，但官場開支卻大得驚人：招待及孝敬各級各部的大吏、外賓及其隨從、一旦要平亂的軍費、爭取政績的地方建設、繳納中央要求的稅金，以至自己和手下的生活開銷等。入不敷出的結果，自然是設法挪用公費，巧立名目聯同奸商刮取民脂。朝廷不一定全不知情，但財需殷切，唯有對陋規隻眼開隻眼閉。

地方官未必好當

如今雖然「家天下」不再，但當我閱讀內地新聞，實在無法不聯想到陋規。截至2010年底，廣東省、市、縣三級地方政府的債務餘額高達7502億元人民幣，全國地方政府的債務餘額則為10.7萬億元人民幣。但同時，按《中國青年報》今年3月的調查，高達92.6%和83.1%的民眾認為公款吃喝和公務車輛是最嚴重的浪費項目。溫家寶總理亦於今年的政府工作報告提出公費出國、公車消費、公款吃喝這「三公」零增長的目標，可見內地官場的公費開銷問題何等嚴重。

地方債台高築之時，上繳中央的稅金仍十分可觀（以廣州市為例，2010年的稅收為3380億人民幣，其中2100億上繳中央），意味地方官可能要在稅收外自行籌措爭取政績的公費。無怪不少地方政府都與房地產業有千絲萬縷的關係（據報，賣地一般佔地方收入達四成）。在富庶之地當官還好，在貧地當官則更「好受」。2006年，國家調高公務員的薪酬，但據北京傳媒報道，當時江西省一個叫宜黃縣的窮縣，全年收入5000萬人民幣，支出卻達1.3億元，公務員被拖欠工資的情十分嚴重，更別說加薪。

十八大 穩定壓倒一切

以上述的背景視角，回望烏坎村和廣東省近期的村鎮風波，若仍把倒賣農地、官商勾結等視為官員的道德和思維問題，則也許未能對症下藥。這不是說地方官的質素沒問題，但在陋規處處、府庫空虛、公家開支龐大下（加上個人貪念），他們自然會打地皮的主意，排擠「不合作」的同僚。

「十八大」漸近，黨中央和地方大員要預備「權力再分配」，維穩成了硬道理。地方幹部管治的老問題，一時三刻沒法解決，而且一旦鬧大，吵上中央，更可能於這敏感時刻觸發派系間出現意想不到的互動。在華南輿論對地方幹部的惡行咬牙切齒之際，我相信，遠在北京可能也有人對這問題感到麻煩，希望地方官府能大事化小。

不過，陋規就如官場的癌細胞，滋養貪腐的蛆蟲、蠶食黨政人員僅有的先進。全國最富饒的廣東省也出現陋規的病徵，何是資訊更封閉的內陸省份？維穩只是止痛藥，如何把公費收支規範化、透明化，改革官員的考核準則，以求減少重複建設、形象工程等惡性競爭，才是中國官場需要的治療。