王强：中国公车改革“南辕北辙”

作为中国官员特权制度的典型之一，公车泛滥和公车腐败一直备受中国公众的抨击。虽然政府高层希望能有效降低与公车有关的公共财政支出并缓解公众的不满情绪，但多年努力之后，效果并不理想。

1994年时，中国对于有配车资格的官员还有着严格限制。那一年，中共中央办公厅和国务院办公厅第公布的《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》中，明确规定“部长级和省长级干部按一人一辆配备专车；现职副部长级和副省长级干部，保证工作用车和相对固定用车”。

这一规定很明显指出只有部长和省长才有资格配备专车。但是，18年之后，即使是中国一位不被列入官场序列的村长都配备有专车，且在使用公车时公私不分，存在诸多灰色地带。

在中国，没人说得清楚，多少官员配备有专车，但仅以曾被冠以“官车”的奥迪A6型轿车为例就能说明问题。据市场分析机构的数据，自奥迪进入中国后，至少有10万辆奥迪A6销售在中国，其中约有20%为政府所有。这显然不符合中共在1994年文件中所宣称的“贯彻勤俭建国、艰苦奋斗的方针，加强廉政建设和党风建设”。

18年过去了，真实的世界与中央的文件一直开着玩笑。真实的世界是：这18年来，公务用车购置费的上涨势头一直难以遏止，在“三公”经费中，公车经费占比最大，公车泛滥和公车腐败已经成为国家财政最沉重的负担之一。

就以去年财政部公布的数据来看，目前中国每年公务用车购置费支出增长率在20%以上，2010年全国公务用车超过200万辆，公务用车消费支出高达1000亿元以上，仅2010年的公车购置费就高达61.69亿。上述数字显然还不包括围绕公车产生的其他难以计入统计的其他直接开支和隐性开支。

有时候，一些具体的数据会令你吃惊，比如，你很难理解，去年国家税务总局公布的2010年“三公”支出中，“公车”支出就将近15亿元，平均每个工作日支出高达594万元。在中国，这594万元可以在偏远地区建设至少十几所“希望小学”，使上千个贫穷家庭的孩子有书可读。

从整体上看，中国公车改革显然是阶段性失败的，因为改革的两大核心评价目标——公车数量和公共财政支出——未降反升，虽然其间中国不断有新的改革方案和条例出台，虽然民怨沸腾，但制度设计屡屡被架空。

糟糕的是现实世界的黑色幽默已经令公众难以在公车改革上与政府达成信任与共识，无论何种方案出来，公众总怀疑改革的动机以及制度设计的公平正义，并对制度设计者投来不信任票。公车改革过程中所演绎出来的场景恰如中国整体改革进程中的一个缩影，充满矛盾和冲突，充满对立和怀疑。

最近的案例是温州公车改革。这场地方公车改革因被冠以“力度最大的地方政府公务车改革”而格外受到社会关注和热议。

按照温州市相关文件的规定，此次车改遵循的原则是“近程货币化，远程市场化”。具体来说，就是车改后温州市区范围内的公务交通，实行限额货币补贴；离开市区的公务及重大应急交通，则通过市场化租车或乘坐公共交通解决。从制度设计遵循的原则来看，温州市车改的改革思路是明晰的，方向也基本正确。改革的动机也是为了降低公共财政开支，尽量杜绝公车腐败。

但最近一个月以来，随着温州市车改不断推进，公车拍卖、公务租车服务公司的正式运作以及货币补贴标准被确定下来，批评和怀疑的声音也如潮涌。虽然温州市有关方面一再做出辩解，但公众仍怀疑公车被贱卖。而长期研究公车改革的全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青认为温州车改“不是最好， 但有新探索，值得肯定”。但他认为比起杭州车改，“温州车改的补贴确实很高，仅从正处级每月补贴3100元来看，应是全国正常车改中最高的了。”

针对市民质疑政府指定成立的公务车服务公司涉嫌“垄断”，温州市车改办主任主任陈波回应说：“下一步公务用车服务会走市场化的路子，不排除搞多家企业参与充分竞争。”这种说法显然不能令公众满意，因为市场化前该公司显然处于垄断地位，而何时市场化并没有明确的时间表。

媒体也对改革能否降低财政支出有所怀疑。显然，大幅度削减财政支出是考核公车改革是否有效的最直接指标。温州车改办官员称，改革后，财政支出会降低15%。但是，根据媒体报道，从温州市发改委公布的车改实施方案看，改革前，该部门去年公车费用支出约133万元，车改后，该委和下属单位按一类单位发放车贴，涉及人数156人，月发放总额13.5万，年发放总额162万；另外，温州市发改委还有一笔20万元的“远程公务交通专项经费”，两项加起来为182万元。

虽然没有整体数据支持车改后财政支出增加，但仅从发改委一个部门公开的信息看，公众就难以相信财政支出会降低15%的官方说法。

如果车改背离改革原点，并有可能蜕变为行政部门瓜分公共财政的新一轮盛宴，这不但是改革的悲剧，也会使未来的改革面临更大的成本和阻力。

问题的关键可能还不在于改革的结果，问题在于改革过程中公众对于政府的严重不信任以及凡是必反的社会心态。在一系改革中，公众不但怀疑改革设计者的动机，而且怀疑制度设计的专业性和公正性，公众也担心好的改革动机会被既得利益集团所左右，最终使改革离最初设定的目标越来越远。

说到底，公车改革之所以越走越背离原点，根本在于无自我约束和外部监督的公共部门权力外溢过度，改革在权力面前成了白纸一张。如果权力部门不再享有偌大权力，也不再自我维护利益，比如，如果中国的官员们也像西方的政府高官们开私家车上下班，也不享受财政补贴，并对公车采购和公车使用有着严格的制度，并能有效执行，那事情就变得简单得多，也不必再支付巨大的改革成本了。

虽然中国不断出台规定要求各个部门从严管理“三公”支出，并定期公布账目，但由于在概念界定上存在巨大模糊地带，而且关键由于特权体制难以得到清除，公众仍对未来充满担忧。

王强，纽约时报中文网