中国政治的焦点、难点、突破点

作者：美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心研究主任 李成

为英国《金融时报》中文网特约撰稿


2012年，经济转型中的中国将迎来中南海政治精英的换届。海内外关于中国经济、政治、社会日嚣尘上的各种悖论，似乎预示着这是决定中国未来走向的关键之年。从经济上看，一方面是中国在全球金融、贸易、消费领域举足轻重的强国地位的确立，而另一方面是中国房市泡沫和“唱衰中国论”的兴起。就政治上而言，一方面是中国国内政治人物公开游说和不同地方政府治理模式（如重庆和广东）互相匹敌的新景观，而另一方面是政治改革包括党内民主举步维艰的旧氛围。在社会领域，一方面是各阶层尤其是新兴的中产阶级和加速城市化中丧失土地的农民阶级维权意识的增长以及媒体商业化后的信息多元化，而另一方面是中共对公民社会、新媒体和公共舆论的严格控制。

面临挑战和机遇的中共领导人，尤其是中南海的新主人，会在多大程度上实现中国的经济转型，改变中国的政治运作方式，应对快速变化中的中国社会？

领导层代际更替：希望和忧虑的悖论

正如中国正在发生的许多其它事情那祥，举世瞩目的十八大中共领导层的代际更替既给人“希望”又让人“忧虑”。

“希望”是因为，下一代，即“第五代" 领导人，较之上一代领导人，职业专长和政治背景更为多元化；由于青少年时期经历过文化大革命的风风雨雨，有更强的适应能力；基于改革开放时期的高等教育和工作经历，在政策选择上会更具全球视野。他們可能会对中国经济结构的调整、行政体制的改革、和民主治理的尝试做出影响更加深远的贡献。

“希望”还在于，如果2012年的权力交接能够取得与2002年第三代领导人向第四代领导人交接权力那次一样的成功，并在未来几年中有效地应对各种挑战，对中国领导层和整个国家都将是一大鼓舞；如果中共最高领导层能够在这个世界上人口最多的国家再次实现和平、有序、系统的权力交接，也将使国际社会对中国政治刮目相看。

“忧虑”是因为，当前中国社会日益增长的思想多元化和各类利益集团影响力的不断增加，不仅使领导层达成共识变得非常困难，而且会引发人们对这些政治精英人物能否凝聚民心的严重担忧；新一代领导层在意识形态方面的分歧，可能会发展到一种不可调和的地步；政策分歧则可能使決策过程变得更加冗长和复杂，甚至陷入僵局；在一个缺乏众望所归的强势领袖的年代，民众似乎不能忍耐、也不会允许领导人有诸多犯错的机会。

“忧虑”更在于，即将到来的2012年秋中共十八大和2013年春十二届人大的换届，有可能是近30年来北京最高层权力交接规模最大的一次。在党、政、军三大系统，即政治局常委会、国务院常务会议和中央军委这三个最重要的领导机构中，每个机构都约有70%的成员将实现新老交替，其主要原因是年龄。2013年后，负责中国政治和意识形态事务、经济与金融管理、外交政策、公共安全和军事运作的首要人物几乎全部都将是新面孔。在新的人事上，尤其是在政治局及其常委会委员的任命上，会出现激烈角逐，派别间的內斗可能失控，从而导致一种混乱的局面。而竞争九常委－－中共最高层决策机构的席位－－则可谓是现今中国政治的焦点、难点和突破点。

焦点：九常委的产生机制

首先要说明的是，《中共党章》从来没有规定过中共政治局常委会只能有九个席位。1987年召开的十三大只有五个席位，1992年和1997年的十四大和十五大则各有七个席位。只是在最近的十六大和十七大分别产生了九个常委。十八大时最有可能的两种结果，一是维持近两届党代会的九常委人数，这不仅是出于对中共政治惯例和常委分管领域延续性的考虑，也由于数字“九”是中国传统政治的吉利“天数”，再则，其发音与目前中共领导人政治理念中最重要的长治久安的“久”字相同。另一可能的结果是，由于“僧多粥少”，不得不“加水熬稀粥”，扩大常委人数为十一人。目前，即使是中共决策层，大概也不能肯定十八大常委的人数。本文出于分析上的简便和一致，则以九常委为前提。

尽管海内外中国政治研究学者对中共现状和特点的观点大相径庭，但几乎没有人会质疑九常委系目前中共“呼风换雨”的最高权力所在。当今中国政治不容否认的特点之一，便是中国共产党已不再由一位像毛泽东或邓小平那样的铁腕人物所主宰，取而代之的，则是以九常委为权力中心的集体领导。党的总书记，无论是第三代的江泽民，第四代的胡锦涛，还是即将继位的第五代的习近平，已不再有强人时代一言九鼎的权力和威望。第一把手的权力当然要大于常委会的同僚，但也无时不刻受到其他常委的制约。有趣的是，中国的官方媒体也用九常委这一新的政治词汇来形容其至高无上的地位。不难理解，竞争九常委席位是2012年中国政治角逐的重中之重。而了解、分析新一届九常委的组成结构、个体特征、 政治生涯、派系渊源、职能分工、施政理念、政策偏好，将是预测中国未来走向的重要途径。

中共九常委是如何产生的呢？其候选人的标准是什么？用中共官方的语言来讲，党代会通过差额选举产生中央委员会（包括中央委员、候补委员），中央委员会再从其委员中选举产生政治局委员、常委和总书记。而实际上，决定这些人选的不是自下而上的选举，而是自上而下的选拔，是在位的九常委（有可能加上已退休的历届常委）在2012年夏天的北戴河会议上“关起门来”决定下一届政治局常委、政治局委员、中央委员乃至中央候补委员的人选，并在十八大召开之前的政治局常委会或政治局的最后一次讨论中来决定最终人选。

当然，这既不意味着中共精英晋升模式绝对出不了能人，也不表明高层领导人选拔全无选举机制或完全无章可循。候选人以往的工作资历，尤其是在某些职能部门的经验，常常会是任命的重要因数。例如，在中华人民共和国国务院所有六任总理（周恩来、华国锋、赵紫阳、李鹏、朱镕基、温家宝）中，除首任总理周恩来以外，都在就任总理前曾担任过副总理。又如，近二十年来中共纪委书记（乔石、罗干、周永康）在此之前都担任过纪委副书记。

自从1987年中共第十三届全国代表大会以来，中共当局采取了一种多名候选人的选举方法（差额选举）来选举中央委员会。例如，在2007年党代会上，代表们从221名候选人中（多了8.3%）投票选出了204位正式委员。至于候补委员，代表们从183名候选人中（多了9.6%）投票选出了167名候补委员。差额选举还没有用于决定政治局委员或政治局常委的人选。然而，在过去三十年间，有个别“内定”的政治局委员由于在中央委员的差额选举中被淘汰而与最高权力机构失之交臂。

以上这些给海内外研究中共高层精英换代的人士提供了观察途径和分析信息，但决定九常委人选的最重要因素，是中共派系的角逐与权力的制衡。

难点：派系的半公开化和竞争者的“不规则出牌”

当告別由一人专权为历史传统的强人政治之后，集体领导不可避免地带来更多的派系竞争和政治联盟的建立，派系之间的对垒与妥协更为常见。中共党內机制建设并不意味着派系矛盾的减少，恰恰相反，它使得派系政治变得更为明朗和激烈，从而也促使了中共政治的两个新现象。一是派系角逐的半公开化，二是某些下届常委角逐者的政治游说。对于一些政治精英和大众来说，要适应新的游戏规则和政治对手的“不规则出牌”并非易事。

从江泽民第三代领导人九十年代后期真正掌权开始，中共最高权力机构——政治局及其常委会——逐渐形成了两个非正式、半公开化的联盟，他们势均力敌、分掌权力、集体领导。这两股势力为了权力、影响力和政策控制力而“龙争虎斗”。当然，共产党内部存在权力争斗并不是什么新鲜事。不过不同的是，如今的这种争斗己不再是赢家通吃的零和游戏了。

中共高层的这两个集团或联盟可以被划分为“平民派”和“精英派”。中国国内家喻户晓的“团派”和“太子党”又各自是这两大联盟的核心。“团派”在十七届中央委员会里占了23％，在政治局里占了32％。大多数“团派”成员都曾在比较贫困的内陆省份担任过地方或省级部门领导职务。很多“团派”成员都精通于组织、宣传、统战和法律事务，但是欠缺处理国际经济事务的经验和能力。在江泽民时代，他们并未得到重用，因为当时吸引外国投资和面对经济全球化是压倒一切的要务。而近年来，由于中国社会动荡和政治不稳定的风险有所上升，他们的作用也开始日益凸显。

“精英派”诞生于江泽民时代，主要为“太子党”和“上海帮”所组成。现在“太子党”在政治局中占了28%的席位。大部分“太子党”都在其早期政治生涯中任职于经济比较发达的沿海地区，并且在金融、贸易、外事和科技行业有所建树。尽管“太子党”成员之间的庇护关系并不总是十分密切，但他们都需要维护自身利益，特别是在民众日益反感“红色贵族”裙带关系之时，这种共同利益关系就把他们紧紧地联系在一起了。

这两派在政策上的分歧犹如他们的背景一样悬殊。在很大程度上，他们之间的差别反映了中国两股社会经济势力在不同层次上的力量角逐。“太子党”更倾向于增加企业家和新兴中产阶级的利益，而“团派”则经常呼吁建立和谐社会，更为关注诸如农民、农民工以及城镇贫困人群等弱势群体。这种现象可称为“一党两派”政治机制。尽管这一机制并未得到中共领导层“合法性”上的认可，但与中共近年来主张的党内民主和权力制衡的呼声相吻合。

不难理解，下一届九常委的候选皎皎者大多或全部都来自于这两个政治联盟。与此同时，日益分化中的中国公共知识分子、各类媒体、不同利益集团也明显为中共权力问鼎者的对垒而摇旗呐喊，中国人在表达怨愤和评价领导人时感受到的禁忌越来越少。这些虽然都可被视为引导中国政治向公开透明和公众参与方向发展的积极进步，但同时在和谐与稳定压倒一切的今日中国，这种趋势也预示着诸多的问题和潜在的风险。在民众积怨日深且对未来期望日增的情形下，人们往往在煽动性的宣传面前极为脆弱。中共执政面临的最大挑战，似乎不仅在于外部压力，而且也源于內部权力竞争导致的分裂危险。正如中共在十七届四中全会公报中坦率而明智地承认的那祥，中共要维持其执政党地位，制度化建设“从未象现在这祥艰巨而紧迫”。建立党内竞争新规则和精英晋升新机制时不可待。

突破点：差额选举的扩大

如果中共要避免出现破坏性甚至可能是暴力的革命，十八大期间进行大胆、 积极的政治改革是极为必要的。当然，中国的民主化是一个多方位、自下而上与自上而下互动、宪政、公民社会、媒体监督和军队国家化并进的复杂过程。其民主形式必将而且也应该有自己的特色。而党内民主，尤其是高层政治精英的民主选举即差额选举的扩大，可以成为中共政治改革的突破点。

事实上，中央委员的差额选举早在1987年的中共十三大就已经出台。然而，25年间，差额选举的规模和比例并没有显著提高，更没有上升到政治局委员和常委的选举。尽管在2007年十七大前夜，中共400余位高级干部曾有对第五代领导人入政治局委员的摸底选举，但其选举的方式、规则和目的都值得商榷，更不用说其缺乏透明度。正如中央党校学者邓聿文最近在《财经》杂志撰文指出的那样：“一个对世界有着越来越大影响的国家，其最高领导人的选举却像雾里看花般不透明”。

中共制度化建设当然也包括任期制、年龄限制和其他规则。然而，这些以往用以解决昔日问题的办法已变成今天的难题。当今中国最突出的政治现象之一是，越来越多退休领导人日益口无遮拦地批评现任领导者推行的政策。退休领导人的批评可能反映他们对中国在发展的关键时期需要制定合理政策、保持正确方向的真诚愿望，但这也可能被视为发泄自身不满的方式。由于任期和年龄等硬性规定，在中国各级党政机关，许多身体健康、博学多才、年富力强的领导干部不得不在60岁前就退出领导岗位。他们中的一些人在退休后“下海" 经商，还有一些人抓住在位的最后机会，利用手中权力贪污腐化或从事其他不法行为，形成了中国特有的“59岁现象”。在过去20年中，由于必须严格执行有关体制性规章制度，积聚了数量庞大的退休干部，并由此形成了一股重要的政治力量。除非中共在任用高级领导干部时采取更多更灵活的选举机制，否则在不久的将来，年龄歧视、中共退休干部对各种国家治理问题的不满还会进一步加剧。

而更重要和更紧迫的问题是：如果有十四、十五位常委候选的皎皎者，如何在其中产生九常委？是否能有比关起门来在派系间进行“内部交易”的“暗箱操作”更合理、更可行、更受民众认可的方法？答案也许在于十八大中央委员会对新一届政治局委员和常委的差额选举。本文由于篇幅上的限制无法展开操作层面上的详细讨论，但可以肯定的是，九常委的差额选举将使中国政治秩序为之而改观。它会使政治游说变得更加积极和透明，派系平衡变得更加合理和合法，选举变得更加频繁和真实，而不同阶层和利益集团寻求党内代言人的政治参与也变得更加具体和实在，它可以从根本上防止“老人干政”的回归。中共领导人可以通过体制渠道而非过于依靠庇护关系来建立其合法性。正是因为集体领导产生的弱势领导人，其晋升规则才显得更为重要。而又是因为集体领导的弱势倾向，才需要政治合法性使其更具威望和领导力。

人们期待，中共在即将召开的十八大及以后的岁月中，能够在政治改革方面迈出大胆和坚实的步伐，从而继中国经济奇迹之后在政治领域创造新的奇迹。

—— 原载: 金融时报