唐昊：人大为什么不“讲政治”？

　　全国两会正在召开。此时收到一位多年采访两会的记者朋友的来信，谈到他之前采访两会的感想：“以前多是明星和奇谈怪论等，后来慢慢多了些住房、税收、腐败、社会保障等公共议题，但其实会场上更多的还是各个地方政府要求各种政策优惠、表达各自发展诉求的议题占绝大多数。看不到人民与政府的互动，而更多的是地方与中央的互动，所谓人民代表大会，其中代表与被代表的关系好像是被虚构出来的。”这封信也忽然提醒了我自己——作为一名研究政治学的学者，我其实也从来没有把两会看作是一个由公众代表探讨政治性议题的平台。尽管理论上全国人大是国家最高权力机关，但两会上的主题和新闻关注，大多是关于民生、发展方面的，甚至是旗袍等无聊话题。真正的政治话题，如政党席位分配、执政党合法性、政治腐败、政治领导的贡献与失误、利益集团的政治博弈等，却很少被提及。

　　在公众参与的意义上，所谓政治，其实就是谈论政治。在大多数代议制国家中，代议机构如美国国会（参议院、众议院）、英国议会（上议院、下议院）等都掌握着最高的立法权力。在那里，政治性的议题、特别是对现任政府的监督始终占据主导地位。而在中国，作为最高国家权力象征的“两会”始终不离对“民生问题”的强调，似乎中国人就只关心柴米油盐。当然，民生问题并非不重要，但发展民生应该是服务型政府部门、企业和社会组织的职责，而人大的功能是监督政府的服务职责是否到位，而不是自己去操心政策要如何操作。但实际上为数不少的代表在整个会议进程都在为一项其实并不能影响很多人的民生提案而奔忙，花去了宝贵的参政议政时间，并且把其他代表的关注点也拖离了政治中心议题。至于相关的新闻报道，一些大的媒体也主要关注明星花边新闻和少数“大炮”代表的或义正词严、或荒腔走板的言论。人大的监督政府、立法导向、制订政治性议题的职能并不突出。按说，中国的政治问题最多，也最需要公开地谈论政治。但在全国“两会”这样一个最重要也最公开的政治空间里，老百姓最关注的包括国家政体改革、政府评价、反腐败等政治性议题，在会议上却很少有人提及。

　　为什么作为最高国家权力机关的各级人大难以在政治性议题上发挥作用？一些代表和媒体甚至根本不“讲政治”，而只讲民生和花边？对这些现象的解读不能一味怪责人大或人大代表。或许我们可以从人大代表产生的环节开始，从选举机制、组织特性、会议机制、代表规范等几个方面来理解人大制度和人大代表之难。

　　我国的《选举法》规定，人大代表的产生并非来自预选，而是在群众推荐的基础上“由选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单”，也就是说，即使有十人以上的联名推荐，候选人的最后推出也是在很大程度上是由小圈子决定的。这就使得最后选出的代表在代表民意方面先天不足。有些甚至与人民完全隔膜。就在本届人大代表中，甚至出现了 “百姓是教好的，不是养好的，就像溺爱的孩子不可能是孝子，溺爱的百姓也可能比较刁民。”这样缺乏基本政治常识的荒唐言论。看起来这些代表不像是代表人民，更象是为民做主。

　　与此同时，西方国家的国会议员是专职的政治家，他们大多数是政治学或者法学专业毕业，对国家政体、政府功能、财政过程有着比常人更为清晰的了解，从而也更能发现问题和解决问题。而中国的人大代表则除了各级人大常委会的委员们之外，其他一般都是兼职的，大多数代表甚至连预算草案读起来都有困难。但这也意味着一个令人难堪的情况：我们国家的最高权力、我们国家的命运，其实是掌握在一群业余政治家手中。期待业余选手象专业选手那样“讲政治”，乃是强人所难。

　　所谓“业余”不但表现在知识背景和政治认识方面，而且还表现在政治行为上。西方国家的议员一般都有自己的办公室和政治团队。也就是说，他们不是一个人在战斗，而是有一群职业选手帮他们收集信息、确定议题、商讨策略、沟通媒体、联系民众。但在中国，代表们这样做总会遇到意想不到的困难。前年6月24日起，罗江县在几个镇先后成立了专职人大代表工作室，刘圣会、李国喜、罗刚模等成为这个县的专职人大代表。专职人大代表可以接待选区来访群众，集中听取、收集民意，并享受正科级待遇，生活补助和调研经费。这些经费被纳入县人大的财政预算体系。而在当时，除四川省罗江县外，其他一些地方如南京市江宁区也出现了人大代表工作室。这些情况本来意味着人大和人大代表在现实生活中发挥更大作用的前景。但2010年10月28日第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的决定，不允许人大代表成为专职代表，也不允许人大代表成立个人工作室。于是，我们的人大代表们在政治上就只能继续孤独下去、业余下去。

　　当然，代表中也不是没有精通政治的人，而且是过度精通的那种。在十届全国人大中，在任的政府官员在人大代表中占了1/3的比例，并且每省的代表团的团长大多是该省的最高领导。这就让本该履行监督政府职能的人大实际上遭遇了由政府官员来监督政府的尴尬处境，同时也导致全国人大开会的时候不大象是民意代表在议论政府，而更象是地方政府组团来游说中央政府的集体行动。

　　上述现状都暗示着同样的问题：什么情况下的民意代表才会真正代表人民呢？多年以来我们在报纸上会读到、在电视上会看到周边一些国家和地区的议会在开会的时候代表们争论得面红耳赤，甚至挥拳相向、大打出手的场面也屡见不鲜。看起来很不文明、很不和谐，和我们的代表整齐划一的举手场面相比，显得很没纪律。也经常被一些人当作嘲笑民主政治的笑料和论证民主会引发混乱的证据。但实际上，这样的国家有议会里的打架斗殴，却没有流血飘杵的内战。这样的国家里做代表、做官都是不舒服的，最舒服的反而是人民。因为这些民意代表不是为了私人恩怨在打架，而是为了自己所代表的人民的利益打架。他们打起来了，人民就不需要自己上战场。而是可以坐在家里，喝着茶，看着别人替自己打架，还可以当作娱乐消遣，能不舒服吗？当然，代表们为了赢得选票的打架作秀行为说不上有多高尚，但他们至少在对待人民上诚惶诚恐，认为民意大过天，这就够了。而在人大中要想得到这样的代表，其实也很简单，只要修改选举法中的一条就够了，即将“由选民小组协商定候选人”改为“全体候选人参加预选，由预选中票数领先的2人进行最后PK”就够了。

　　不过，即使选出了好的代表，在现有的人大会议规模和会议体制下，恐怕还是发挥不了作用。200多年前美国国会众议院在成立之初只有几十人，每人代表5万选民。但随着移民潮导致美国人口数量迅猛增长，众议员的数目也不断增加。等到众议员数量增长到400多人时，议员们发现，众议院的效率已大为降低。原因很简单：一个机构的效率是与其人数成反比的。在一所几千人的大学里，如果有一天大家接到通知，让全体同学到操场上开会讨论一个问题，同学们一定会认为校长疯了。原因无他，这样的讨论根本无法进行。为防止众议院的功能被自己庞大的议员数量压垮，美国国会通过法案将众议员的数量固定为435人，现在每名议员约代表50万选民。但在中国，我们拥有的是全世界最为庞大的议会——全国人大接近3000人的代表规模是世界上其他国家的议会望尘莫及的。当然，这样规模的议会在立法和参政议政的效率上面临怎样的困难，也是可想而知的。

　　关于人大制度，还有一个特殊现象就是“两会”了。我们每年3月份都要报道“两会”，正是因为他们在其余的时间里几乎是不存在的。在日本和美国，每年仅国会常会的会期即达150天以上，如果再加上各种临时国会会议和常会因议案未决而延长会期等情况，一年中仅开会时间就超过200天。但我们国家的最高权力机关则每年只开一次会，每次的会期不超过两个星期。前几年有一次，人大会议被压缩为10天，居然被作为“人大工作效率提高”的好消息而见诸报端。这样短的会期，不要说监督政府工作和商讨立法，就连人大自身运行的工作都很难完成。当然，如果一切都提前设计好了就另当别论。

　　最后一个问题，也是最有意思的。如果一个国家的最高权力机关具有如下特色：基本由业余选手组成、虽然被选举但难以代表民意、规模巨大以至于无法履行代议制机构的基本职能、作为监督者的议会中进入了大量被监督者、代表个人的政治活动受到极大限制、每年有350天以上不开会……那么这个国家的政治生活将如何正常进行呢？各位读者不必担心，因为这些看来条条致命的缺陷根本不会对国家的政治生活造成任何的影响。原因无他：这个国家的政治权力实际上是在另外一条轨道上运行，与人大没半点关系。正如北大的李景鹏教授在十几年前的一本书中描述的：“在国家权力的运行中便存在两个轨道：一个是原有的、传统的党的一元化领导的轨道（或称第一轨道），一个是人民代表大会制的权力运行轨道（或称第二轨道），两种轨道在运行中互相交错。”

　　也就是说：在权力“双轨制”下，党的领导实行的是自上而下的一元化模式，而人大制度则是自下而上的选举模式，两种模式的同存并举。而前者在实际的政治生活中更容易发挥主导作用。事实上，党代会的议题，如五年规划、党代会报告等都涉及到重大的政治主题，而且毫无例外地都会主导下一年度召开的人大议题。当然，这种议题不是供人大代表们讨论批评的，而是让大家“学习”的。在这种国家权力“双轨制”的机制下，人大制度的问题根本不会影响到国家政治生活的正常运行。当然，“双轨制”还是会带来一些理论上的难题的。例如，政府应该是对党负责还是对人民代表机关负责？而人民代表机关要对党负责还是对人民负责？这样的问题，恐怕任何一个人大代表也无法回答到令自己满意吧？

　　当然，对制度性的缺陷说三道四，会显得很不厚道。因为指出问题是容易的。但任何一个问题的产生都不是没有原因的，也不是没有历史根基的，所以解决起来并不容易。但问题是，制度性的缺陷随着市场力量的上升、公民意识的提高，势必会变得越来越不能让人容忍。而在经济社会快速变化的当代中国，民意代表缺位等制度性缺陷，已经开始导致治理上的危机甚至社会冲突。也就是说，类似的问题已经到了不能不解决的地步了。在全国两会召开之际，希望这种制度性缺陷的挑明，能让政治性议题回归人大，并在“讲政治”的过程中厉行自我改革、发挥其作为代议制机构应有的政治功能，以应对现有的社会压力与治理危机。

作者：唐昊，原载: 作者博客