秦前红：全国人大的困境素描

　　一年一度的三月，俨然已成中国政治的春天，“二会召开”是这个春天中最耀眼的花。正所谓：试上超然台上看，半壕春水一城花。但春花春景并不全然带来美丽与愉悦，有时却须得:春心莫共花争发，一寸期许一寸愁。
　　在有序政治发展的思路统领下，国人享有的政治参与空间委实逼仄，于是对三月里的春天故事有了太多的浪漫主义憧憬。媒体每逢其时，也卯足了力气，使出浑身解数来满足国人的想象.但一次一次大幕褪去，国人只是抱憾而归，惆怅难已。
　　上述遗憾与惆怅均生成于全国人大当下所面临的困境，这些困境在本篇短文中难以条分缕析，可大致勾勒如下：

　　成本高昂

　　西式民主的金钱支撑性曾为我们素所诟病，但却是可计算和可检测的，也是可预期的，但中式民主的诸多成本却是隐形的、间接的甚至是不可计量和预期的。一年一度的全国人大会议除了几千名人大代表及工作人员的食宿、通行费用外，还有正常的交通管制、社会维稳、兼职代表停工损失、食品特供等费用。为了保证如此庞大数量代表吃到丰富可口的食品而安排的食品特供，是可以想象的靡费不少。敏感的时刻自然会牵动敏感的神经，每年两会召开时刻自然也是信访案件高发时刻，一年一度的拉锯拔河在此刻异常激烈。据国内公开媒体报道，去年北京市为了保证全国两会胜利召开，动员六十多万人力走上街头。今年两会尚未召开之时，临近北京的河北省省委公开提出，为了防止“基础不牢，地动山摇”，派出一万多人的工作组深入基层，以消除不利两会的隐患。围绕两会产生的不正常开支是来自地方的达官贵人为公为私，搭乘两会的便车之礼，支付的巨额送礼、请吃、公关宣传费用以及为其服务的三大班子（维稳、宣传、秘书）费用。

　　行政主导

　　全国人大已成为名符其实的“干部大会”、“老板大会”。据有人统计，全国人大近三千名代表中来自真正基层的工人、农民、知识分子不到百分之十。很多官员甚至垄断多个层级人大的代表席位。其中尤为典型是一级地方党政主官通常担任三级人大组织代表，成为民间戏称的“特命全权代表”。举例说，一个省会所在市的书记、市长既是市代表、又是省代表还是全国人大代表。其中书记通常既是市人大常委会主任，又是省人大会议代表团团长，形成特殊的话语垄断权。人大代表的产生也充满浓烈的行政主导味道，行政安排、行政操控的痕迹尤为明显，难能有真正自由、开放的提名、选举过程。

　　会议形式僵化

　　民主即开会，全国人大功能的实现主要仰赖于会议形式开展。全国人大主要有主席团会议、全体大会、代表团会议、小组会议几种形式。每次会议的主要基调都定位于“成功、胜利、圆满”，而宪法组织所定位的“决定、监督”等其实已悄然退居其次。会议的程序基本上由主席团会议所主导，而主席团会议程序则由常务主席会议所决定。全体大会一般是听取“一府两院”等工作报告，表决重大事项，代表并无发言表达意愿的机会。全国人大每次会议审议事项涉及立法、预算、人事任免以及两院、政府事务，会期短、事项繁复，很多代表并不具备审议的能力和素质。另一方面，会议的形式也易使代表没有发言审议的机会。代表发言的平台主要是代表团会议、小组会议。这两种会议形式通常按行政区域划分来组成，只有解放军代表团是按功能界别组成，针对上述现象有学者戏称是地方各省市，到北京找场子异地开会。由于代表团组成的行政化、地域化趋向，导致代表团内发言一般按照规定动作进行，罕见自选动作。在代表越来越行政化、荣誉化、利益化的情形下，代表们基于种种考量，越来越丧失勇气在自己“领导”面前去表达真知灼见，这也是人大会议越开越和谐，越开越沉闷的重要原因之一。偶尔有个别代表特立独行，表达了不同声音，但此种声音也可能代表团团长领导的简报工作小组给过滤掉。

　　功能萎缩

　　最高国家权力机关是全国人大的宪政定位，但权力能力不等于行为能力。全国人大自身的身段臃肿造成行动不便，而宪法解释、违宪审查制度的沉睡不醒，使其眼睁睁地看着自己地盘被蚕食。“五不三要”（常委会领导人关于人大定位的解读）更使得她四顾茫然，彷徨无计。每年全国人大开会之际，全国人大代表都要大晒自己的提案或建议案，涉及之广几至“乱花渐欲迷人眼”地步。但检视其内容，有相当比例的提案都侵犯其他国家机关的职权空间，更有部分雷人提案令人不禁捧腹喷饭。宪法、组织法、立法法本来有全国人大与常委会不同的职权划分功能定位，但在实践中却早已是欲剪还乱。在法律制定方面，全国人大常委会制定了诸多本应由全国人大制定的基本法律。同样性质的法律却由不同的主体通过，例如《合同法》、《物权法》由全国人大通过，而《侵权责任法》则是由全国人大常委会通过；《行政处罚法》由全国人大通过，而《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等则是由全国人大常委会通过；《企业所得税法》由全国人大通过，而《个人所得税法》则是由全国人大常委会通过。在法律修改方面，按照宪法的规定，全国人大常委会对全国人大制定的法律只能进行“部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。但现实中这一修改界限也为全国人大常委会屡屡冲撞。举例而言，1979年全国人大制定了选举法和地方组织法后，全国人大常委会进行过三次修改。1986年由常委会对两法所进行的修改补充条文分别占36％和44％，1995年对两法的再次修改条文分别占30％和42％。全国人大常委会2001年对全国人大制定的《婚姻法》和《民族区域自治法》进行了修改，已明显超出了常委会的应有权限。在修改幅度上，《民族区域自治法》原有67个条文，共计修改了43个条文，占64％；对《婚姻法》的修改范围则更广，该法原有37个条文，共计修改了39个条文，占原有条文的106％。在人事任免方面，人大常委会本来依照宪法组织法对“一府两院人员”只能“零敲碎打”，但在实践中却是经常批量通过。以十届全国人大常委会为例，国家共设立28个部委，全国人大决定的部长、主任共有28人，但在五年中，全国人大常委会共任免19人次，涉及的部委共有15个，超过了大会所决定数量的一半以上。海峡对岸曾走过了“虚国大，实立法会”的政治旅途，在兹念兹，不仅让人心有戚戚。

　　代表力孱弱

　　当下奉行的下级人大选举上级人大代表的方式，导致层级越髙的人大，离选民越远，代表性也越孱弱。在中国这样一个单一制国家，全国人大有着决定人民最重要权利、福祉的权力，但人民却对产生、去留、履职毫无实质影响权，人大代表的官僚化、贵族化、明星化，也使全国人大代表与人民的关联度渐行渐远，此种状况既违背民主的要义，又削弱了代表的公信力。

作者：秦前红，来源：作者博客