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2012年3月8日星期四
秦前红:全国人大的困境素描
一年一度的三月,俨然已成中国政治的春天,“二会召开”是这个春天中最耀眼的花。正所谓:试上超然台上看,半壕春水一城花。但春花春景并不全然带来美丽与愉悦,有时却须得:春心莫共花争发,一寸期许一寸愁。
在有序政治发展的思路统领下,国人享有的政治参与空间委实逼仄,于是对三月里的春天故事有了太多的浪漫主义憧憬。媒体每逢其时,也卯足了力气,使出浑身解数来满足国人的想象.但一次一次大幕褪去,国人只是抱憾而归,惆怅难已。
上述遗憾与惆怅均生成于全国人大当下所面临的困境,这些困境在本篇短文中难以条分缕析,可大致勾勒如下:
成本高昂
西式民主的金钱支撑性曾为我们素所诟病,但却是可计算和可检测的,也是可预期的,但中式民主的诸多成本却是隐形的、间接的甚至是不可计量和预期的。一年一度的全国人大会议除了几千名人大代表及工作人员的食宿、通行费用外,还有正常的交通管制、社会维稳、兼职代表停工损失、食品特供等费用。为了保证如此庞大数量代表吃到丰富可口的食品而安排的食品特供,是可以想象的靡费不少。敏感的时刻自然会牵动敏感的神经,每年两会召开时刻自然也是信访案件高发时刻,一年一度的拉锯拔河在此刻异常激烈。据国内公开媒体报道,去年北京市为了保证全国两会胜利召开,动员六十多万人力走上街头。今年两会尚未召开之时,临近北京的河北省省委公开提出,为了防止“基础不牢,地动山摇”,派出一万多人的工作组深入基层,以消除不利两会的隐患。围绕两会产生的不正常开支是来自地方的达官贵人为公为私,搭乘两会的便车之礼,支付的巨额送礼、请吃、公关宣传费用以及为其服务的三大班子(维稳、宣传、秘书)费用。
行政主导
全国人大已成为名符其实的“干部大会”、“老板大会”。据有人统计,全国人大近三千名代表中来自真正基层的工人、农民、知识分子不到百分之十。很多官员甚至垄断多个层级人大的代表席位。其中尤为典型是一级地方党政主官通常担任三级人大组织代表,成为民间戏称的“特命全权代表”。举例说,一个省会所在市的书记、市长既是市代表、又是省代表还是全国人大代表。其中书记通常既是市人大常委会主任,又是省人大会议代表团团长,形成特殊的话语垄断权。人大代表的产生也充满浓烈的行政主导味道,行政安排、行政操控的痕迹尤为明显,难能有真正自由、开放的提名、选举过程。
会议形式僵化
民主即开会,全国人大功能的实现主要仰赖于会议形式开展。全国人大主要有主席团会议、全体大会、代表团会议、小组会议几种形式。每次会议的主要基调都定位于“成功、胜利、圆满”,而宪法组织所定位的“决定、监督”等其实已悄然退居其次。会议的程序基本上由主席团会议所主导,而主席团会议程序则由常务主席会议所决定。全体大会一般是听取“一府两院”等工作报告,表决重大事项,代表并无发言表达意愿的机会。全国人大每次会议审议事项涉及立法、预算、人事任免以及两院、政府事务,会期短、事项繁复,很多代表并不具备审议的能力和素质。另一方面,会议的形式也易使代表没有发言审议的机会。代表发言的平台主要是代表团会议、小组会议。这两种会议形式通常按行政区域划分来组成,只有解放军代表团是按功能界别组成,针对上述现象有学者戏称是地方各省市,到北京找场子异地开会。由于代表团组成的行政化、地域化趋向,导致代表团内发言一般按照规定动作进行,罕见自选动作。在代表越来越行政化、荣誉化、利益化的情形下,代表们基于种种考量,越来越丧失勇气在自己“领导”面前去表达真知灼见,这也是人大会议越开越和谐,越开越沉闷的重要原因之一。偶尔有个别代表特立独行,表达了不同声音,但此种声音也可能代表团团长领导的简报工作小组给过滤掉。
功能萎缩
最高国家权力机关是全国人大的宪政定位,但权力能力不等于行为能力。全国人大自身的身段臃肿造成行动不便,而宪法解释、违宪审查制度的沉睡不醒,使其眼睁睁地看着自己地盘被蚕食。“五不三要”(常委会领导人关于人大定位的解读)更使得她四顾茫然,彷徨无计。每年全国人大开会之际,全国人大代表都要大晒自己的提案或建议案,涉及之广几至“乱花渐欲迷人眼”地步。但检视其内容,有相当比例的提案都侵犯其他国家机关的职权空间,更有部分雷人提案令人不禁捧腹喷饭。宪法、组织法、立法法本来有全国人大与常委会不同的职权划分功能定位,但在实践中却早已是欲剪还乱。在法律制定方面,全国人大常委会制定了诸多本应由全国人大制定的基本法律。同样性质的法律却由不同的主体通过,例如《合同法》、《物权法》由全国人大通过,而《侵权责任法》则是由全国人大常委会通过;《行政处罚法》由全国人大通过,而《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等则是由全国人大常委会通过;《企业所得税法》由全国人大通过,而《个人所得税法》则是由全国人大常委会通过。在法律修改方面,按照宪法的规定,全国人大常委会对全国人大制定的法律只能进行“部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”。但现实中这一修改界限也为全国人大常委会屡屡冲撞。举例而言,1979年全国人大制定了选举法和地方组织法后,全国人大常委会进行过三次修改。1986年由常委会对两法所进行的修改补充条文分别占36%和44%,1995年对两法的再次修改条文分别占30%和42%。全国人大常委会2001年对全国人大制定的《婚姻法》和《民族区域自治法》进行了修改,已明显超出了常委会的应有权限。在修改幅度上,《民族区域自治法》原有67个条文,共计修改了43个条文,占64%;对《婚姻法》的修改范围则更广,该法原有37个条文,共计修改了39个条文,占原有条文的106%。在人事任免方面,人大常委会本来依照宪法组织法对“一府两院人员”只能“零敲碎打”,但在实践中却是经常批量通过。以十届全国人大常委会为例,国家共设立28个部委,全国人大决定的部长、主任共有28人,但在五年中,全国人大常委会共任免19人次,涉及的部委共有15个,超过了大会所决定数量的一半以上。海峡对岸曾走过了“虚国大,实立法会”的政治旅途,在兹念兹,不仅让人心有戚戚。
代表力孱弱
当下奉行的下级人大选举上级人大代表的方式,导致层级越髙的人大,离选民越远,代表性也越孱弱。在中国这样一个单一制国家,全国人大有着决定人民最重要权利、福祉的权力,但人民却对产生、去留、履职毫无实质影响权,人大代表的官僚化、贵族化、明星化,也使全国人大代表与人民的关联度渐行渐远,此种状况既违背民主的要义,又削弱了代表的公信力。
作者:秦前红,来源:作者博客
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