吴敬琏：政府的归政府，市场的归市场

　　政府与市场的关系，一直就是中国改革面临的核心问题。权力的扩张必然造成寻租基础的扩大，而寻租基础的扩大又不可避免地造成腐败的蔓延。政府必须下决心将不该管、管不好的事情交给市场，同时管好自己必须管的事。

　　无论是经济改革还是政治改革，核心的问题都是政府自身的改革。这个改革确实最难，因为政府自身的改革将会触动政府和官员的权力和利益。


　　我们还走在改革的半途

　　一方面市场化改革取得了重大的成就，在上世纪末期，把市场经济的初步框架建立起来。另一方面，在一些领域中，改革的大关还没有过。目前形成的经济体制是半市场、半统制的过渡体制。

　　从好的方面说，一个对世界市场开放的市场经济框架的初步建立，解放了久为落后制度所束缚的生产力，促使上世纪90年代以来中国经济实现了持续的高速增长。具体表现为：

　　(1)为过去在“全面专政”体制下被无情压制的私人创业开拓了空间。到20世纪末，中国已经涌现了3000多万家的民企。它们乃是中国出人意料发展的推动力量。

　　(2)大量原来没有充分发挥作用的人力、物力资源得到了更有效的利用。这极大提高了中国经济的整体效率，加快了工业化、城市化的进度，促成了中国经济的高速度增长。

　　(3)对外开放政策的成功执行，在一定时期内因净出口需求弥补了消费、内需不足的缺陷，从需求方面支持了中国经济的高速增长。

　　(4)对外开放的另一个重要作用，是在自主创新活动还没有培育起来的情况下，通过引进国外的先进装备和吸收国外的先进技术，迅速缩小了中国与发达国家之间在过去200多年间积累起来的巨大技术水平差距，使高速增长得到技术进步的有力支撑。

　　然而，另一方面，目前建立的市场经济体制还是很不完善的，其主要表现是：国家部门仍然在资源配置中起着主导的作用。具体说来，表现在以下方面：

　　(1)虽然国有经济在国民生产总值中并不占有优势，但是，它仍然控制着列宁所说的“制高点”，即“国民经济命脉”。国有企业在石油、电信、铁道、金融等重要行业中继续处于垄断地位；

　　(2)各级政府握有支配土地、资金等重要经济资源流向的巨大权力；

　　(3)现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立，各级政府官员有着很大的自由裁量权，他们通过直接审批投资项目、设置市场准入的行政许可、管制价格等手段对企业的微观经济活动实施频繁干预。

　　两种前途摆在我们的面前，一条是政治文明下法治的市场经济的道路，一条是权贵私有化的道路，中国面临严峻的选择。

　　这种过渡体制建立后，就出现了两种可能的发展方向：或者是政府逐渐淡出对微观经济活动的干预，加强自己在市场失灵的领域诸如市场监管和提供公共产品等方面的职能，使过渡性的体制逐渐成长为在规则基础上运转的现代市场经济(我把它称为“法治的市场经济”)；或者不断强化政府对市场的控制和干预，不断扩大国有部门的垄断力量，蜕变为政府全面控制经济社会发展的国家资本主义畸形体制。

　　在改革大步推进的时候，比如说，上世纪90年代初期，在“南方讲话”前后放开了价格，“官倒”无所施其技。那时候，大家就很高兴。但是，当改革受到阻碍的时候，行政权力就会扩张，腐败就会蔓延，就会出现贫富分化。这种情况，引起了大家的不满。不幸的是，这两种前途的争斗愈演愈烈，正确的一方并不占有优势。而“左”是对“右”的惩罚。贪腐的盛行使力图恢复“全面专政”旧体制的极“左”力量，能够蛊惑对贪腐怀有正当义愤却不明就里的人们，追随他们去反对市场化、法治化、民主化的改革。

　　这样，就使我们站到了新的历史十字路口上。何去何从，将决定中国的前途和命运。不同的取向将决定政府领导在中国历史进程中是起正面的还是负面的作用。


　　当前中国要防止权贵资本主义

　　在很多关键领域，利益格局固化了，权力部门利用手中掌握的权力故意设租，特殊既得利益集团不愿意放弃自己的既得利益。在所有的领域，改革都面临着很大的阻力。

　　各级政府不断强化资源配置的权力和对经济活动的干预，使寻租的基础在许多领域继续保持甚至扩大。由于体制的演进会有路径依赖，一旦进入政府主导的路径，从寻租活动中得利的特殊既得利益者，必然会力求推动“半统制、半市场”的经济体制向国家资本主义乃至权贵资本主义蜕变。所谓权贵资本主义(也称官家资本主义)，就是毛泽东所说的“官僚资本主义”，即“封建的、买办的国家垄断资本主义”。这样的体制对于权贵资本和特殊既得利益集团来说，是最理想的。

　　需要注意的是，在这些寻租者中，有相当一部分在前期改革中曾经支持过改革。但是，当改革走到了半途，他们作为增量改革的获益者，为了维护自己的既得利益，希望维持甚至扩大行政权力广泛干预市场和经济体制的“双轨”状态，以便继续利用自己的特殊地位自由自在地弄权寻租，发财致富，而不愿继续前行，去努力建立规范的、平等竞争的市场。

　　随着改革的深入，寻租的社会力量保守性的一面变得越来越突出。由于他们确实曾经有过改革的经历，并且即使在阻碍或歪曲改革时也继续打着改革的旗号，所以很容易迷惑群众、使群众信假为真。

　　近年来，买官卖官越来越盛行，主要原因就是因为公权不彰，官员的个人意志能够决定企业的成败祸福。造成这种局面的原因，是权力不肯退出市场，反而强化对市场自由交换的压制和控制。

　　巨额的租金总量，自然会对中国社会中贫富分化加剧和基尼系数的居高不下产生决定性的影响。人民大众的不满也由此而来。

　　特别需要警惕的是，旧路线、旧体制的“老禁卫军们”利用群众的不满，并在某些传媒的配合下，把群众引导到反改革的方向上去。如果是这样，就会是一个很严峻的问题。


　　政府权力过大，必然产生腐败

　　想用政府的强力管控来遏制腐败是一种不可能成功、却十分危险的处方。因为政府权力的扩张必然造成寻租基础的扩大，而寻租基础的扩大又不可避免地造成腐败的蔓延。于是，就会陷入一种政府扩权和腐败蔓延的恶性循环，把社会推向溃败的深渊。

　　缪尔达尔在他1968年的著作《亚洲的戏剧》中，将某些深陷社会溃散状态的南亚国家称为“执行力极弱”的“软政权”(SoftStates)。他的研究表明，这些国家腐败盛行的根本原因并不是因为政府权力过小，而是因为过度干预经济和没有受到监督，使少数人能够利用公共权力牟取私利。

　　以缪尔达尔讲到的印度为例。当时的印度实行尼赫鲁社会主义的计划经济，政府对生产资料价格实行行政管制，对企业的生产活动实行严格的许可证制度。这样的制度安排使腐败寻租活动普遍蔓延。印度在1990年实行市场化改革以后，社会情况才有了明显的好转。

　　东南亚其他国家的发展历程也说明了这一点。一段时间中深陷社会溃散的国家，大都经历过军事独裁。在这期间，权贵资本盛行，特殊既得利益集团得不到有效遏制，社会不平等加剧，公权不彰，从而形成了社会溃散的局面。而社会溃散进一步加剧了寻租和腐败，一旦形成了这种局面，政府的合法性就濒于丧失，连军政府也成为“软政权”。

　　从所有这些国家的教训看，不能抽象地谈论强政府的优势和弱政府的劣势，而是要弄清政府权力的边界。在与市场的关系上，不能取代市场，不能利用公权揽买卖。我们需要的是一个有限的和有效的政府。面对目前的现实，很多人要求政府有更多的作为，这是有理由的，但是，需要弄清楚强化政府作用的方向是什么：是为市场的有效运行建立一个好的制度环境和提供市场所无法提供的公共产品，以便提升市场，还是用政府的强制力量去驾驭市场、压抑市场和取代市场？正如许多后发展国家现代化历史所表明的那样，必须坚定地推进经济和政治体制改革，回归市场化、法治化和民主化的正途，只有这样，才能走出恶性循环。

　　政府应当做什么，不做什么？

　　政府与市场的关系，一直就是中国改革面临的核心问题。各级政府必须下决心改变管了许多不应该管或者管不好的事情，许多应当管的事情又没有管或者没有管好的情况，进行自我革命。要做到有所为、有所不为。

　　那么，政府不应做什么？

　　第一，不要直接去组织融资和操办项目。我们注意到，一个地区，一个县级市的领导班子就决定管辖区域内要发展哪些产业，要有多少个项目，可以决定由财政给投资补贴，一把手、二把手类似于一个地方大公司的董事长、总经理。它造成一个后果，就是产业同构化、同质化，因为技术创新的主体，是企业，企业一定会研究产业现状、世界趋势、市场的状况、竞争的情况，来决定投在什么地方。

　　第二，不要违法设立行政许可和市场准入，对于市场经济来说，当然应该实行的原则就叫做“非禁即入”，除非有法令明令禁止的，每一个公民都可以自由进入，但是，我们现在好像要经过批准才能进入。《行政许可法》已经规定了，只有少数机构才能设立行政许可，但是，现在行政许可比《行政许可法》建立以前不是少了，而是多了，变相的各种名称，不叫审批制了，叫核准制，其实本质没有变。不要对个别企业实行政策倾斜，破坏公正竞争的环境，不要干预司法，实行地方保护。

　　第三，避免直接补贴供方。有时候补贴是需要的。什么情况下需要补贴？就是对那些有外部效益，本身收益不大的项目，在这种情况下，政府是可以补贴的，但是，最好不要去直接补贴供方，也就是补贴生产方。这个问题又跟另外一个问题联系起来了，有一种流行的话叫“肥水不落外人田”，我争取了中央的补贴，或者我自己给一些补贴，直接就补给自己的企业，这使得我们有一些补贴政策的效果并不好。


　　加快推进政治体制改革

　　有些人认为，中国改革的特点和优点，就是先搞经济改革，后搞政治改革。这并不符合历史事实。实际上两者是同时发动的。只不过前者的推进相对比较容易，而后者却因涉及官员们自身的权力和利益，因而步履维艰罢了。

　　经济改革来说，它的真正启动是1980年9月发出的“中发(1980)75号”文件，允许农民搞土地承包制。而在这以前，即1980年8月18日，邓小平关于党和国家领导制度改革的讲话(“8？18讲话”)就明确提出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。”1986年，邓小平20多次提出要进行政治改革。他指出，不搞政治改革，经济改革也难于贯彻。不过，这两次改革都没有能够推行下去。邓小平逝世以后，新一代领导人在邓小平的追悼会上再次提出政治改革的问题。1997年的中共十五大提出了建设社会主义法治国家的口号，2002年中共十六大又重申了这样的主张，还提出建设民主政治和提升政治文明的问题。

　　中国是一个有长期专制主义传统的国家，又经历过长期列宁——斯大林式政治经济制度的实践，实现这种转型的任务尤为繁重和艰巨。虽然中国经济体制的市场化已经取得长足的进展，但是，市场经济是一套配置稀缺经济资源的机制，然而仅仅靠它本身并不足以自行，需要其他方面制度安排的配合和支撑。否则，市场自由交换秩序就得不到保证，就会出现混乱，权力的介入还会造成“丛林法则”支配市场，使整个经济变成了一个寻租场。

　　政治改革的任务，不仅是要减少和消除对资源配置和价格形成的行政干预，使市场机制有可能发挥基础性作用；更艰巨的任务，在于建设一个能够为市场机制提供支持的法治环境。没有这样的制度平台，就难以摆脱公权不彰、规则扭曲、秩序紊乱、官民关系紧张的状态，难以使经济和社会生活进入和谐稳定的正轨。

　　现在，中共中央提出要“更加重视顶层设计和总体规划”，“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革”，这可能意味着在经济体制和政治体制上要进行系统改革的某种意向。


　　经济改革：出现问题不在于市场取向

　　改革的焦点是政府在市场经济中的地位和作用。因此，无论是经济改革还是政治改革，核心的问题都是政府自身的改革。这个改革确实最难，因为政府自身的改革将会触动政府和官员的权力和利益。

　　现在有一种看法，认为中国的经济改革已经基本实现了，只是政治改革还有待努力。我觉得，这是高估了经济改革的成就。实际上，连历次党代会和中央全会对于经济改革的要求，也有许多并没有完全实现。应当说，经济改革确实出现了一些问题，但原因不是改革的市场取向不对和“急于求成”，而是市场取向的改革还不够坚决、不够彻底。

　　中国整体改革能否顺利推进，关键在于政府自身。目前的问题是政府支配资源的权力太大，下一步改革必须要划清楚政府和市场的边界。必须把直接控制经济的全能型政府改造为提供公共服务的服务型政府，并将政府机关的官员更好地置于民众的监督之下。

　　比如，转变经济发展方式的要求已经提出多年了，“九五”计划就提出转变经济增长方式的目标，过了10年，“十一五”规划又提出要以转变经济增长方式作为红线。为什么没有能够顺利地实现在上世纪80年代初期就提出的目标呢？是因为有利于创新、有利于创业的经济环境、法制环境没有能够完全建立起来。要真正实现经济发展方式的转变，最根本的就是解决体制问题。怎么才能解决体制问题呢？其实很清楚，就是要推进改革，不断地推进经济体制和社会政治体制的改革。

　　改革要取得突破，需要经济体制改革和政治体制改革配合起来推进。只有这样，才能从行政命令支配的经济，政府机关和党政官员的自由裁量权特别大的命令经济，转变为一个规则透明、公正执法的法治市场经济。这样，要实现这一改革，不仅仅需要在具体操作层面上的设计，还需要领导人具有长远目光，更需要很高的政治智慧和政治决断，打破特殊既得利益集团的阻碍和干扰，推进从威权发展模式向民主发展模式的转型。

　　(此文根据《中国改革》、《南方日报》相关报道摘编整理)

吴敬琏，来源: 《瞭望中国》总第162期